Николай Черногор - Актуальные проблемы правотворчества

Развитие легиспруденции за рубежом связывают с работами И. Бентама («Теория законодательства»), Ф.К. фон Савиньи («О призвании нашего времени к законодательству и правоведению»). Так, И. Бентам вывел такой принцип законодательной деятельности, как полезность, описал специфику работы законодателя, определил критерии принятия законотворческих решений, определил функции законодательного процесса [40] См.: Шулмане Д., Шевчук П. Указ. соч. С. 15. . В свою очередь, Ф.К. фон Савиньи писал о том, что «законы не должны быть изолированы от сознания народа», а законодатель должен издавать законы, основываясь на убеждениях народа [41] Там же. .

Итак, следует резюмировать, что в настоящее время в многочисленных научных работах по правотворчеству нашли отражение необходимые атрибуты, характеризующие теорию правотворчества как самостоятельную юридическую науку: цели и задачи, принципы, предмет и методика исследования [42] См.: Румянцев М.Б. Указ. соч. . Теория правотворчества «формулирует и возносит сам смысл творения права на индивидуальный уровень, акцентируя внимание на творчески свободном индивиде как основном действующем лице этой деятельности» [43] Брызгалов А.И. Правотворчество в отечественной науке: становление доктрины и современные представления. М., 2009. С. 96, 97. .

Правотворчествопонимается в узком и широком смысле. В узком смысле под правотворчеством принято понимать деятельность компетентных органов власти (государственных, муниципальных и др.), организаций, граждан по разработке и принятию, изменению, отмене нормативных правовых актов. Широкое понимание правотворчества включает в себя также процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства и создание в соответствии с выявленными потребностями новых нормативных правовых актов, изменение и отмену действующих. По существу, представители широкого подхода к правотворчеству отождествляют его с правообразованием– естественно-историческим процессом формирования права, включающим в себя не только собственно правотворческий, но и весь предшествующий ему подготовительный процесс формирования права. В свою очередь, согласно узкому пониманию правотворчества правотворчество и правообразование соотносятся как часть и целое. Правообразование – широкое понятие, в ходе которого формируются взгляды и идеи о необходимости правового регулирования тех или иных общественных отношений, результатом и итогом этого процесса и выступает правотворчество.

Отечественная теория правотворчества ориентируется, как правило, на понимание правотворчества как формальных процедур подготовки и издания нормативных правовых актов. «Правотворчество как особая форма или вид деятельности государства состоит в установлении, а также изменении и отмене правовых норм» [44] Правотворчество в СССР / под ред. А.В. Мицкевича. М., 1974. С. 29. . Это урегулированная правом деятельность, имеющая своих субъектов, принципы и стадии.

Вместе с тем такая деятельность является лишь завершающим этапом процесса формирования права, правообразования, «вызревания» конкретных правовых норм в юридической практике [45] См.: Нашиц А. Указ. соч. С. 23–26. . Правотворчество является составной частью более широкого процесса – правообразования. Так, В.С. Нерсесянц отмечал, что «социальный процесс формирования позитивного права – это объективно складывающиеся и субъективно выявляющиеся в жизни общества и государства взаимодействие, влияние разнообразных социальных факторов на формирование правовых норм; этот процесс, несомненно, смыкается с завершающей стадией – юридически оформленным процессом правотворчества государства как организованной деятельностью его правотворческих органов по созданию либо признанию и закреплению в юридически обязательной форме норм позитивного права» [46] Нерсесянц В.С. Проблемы общей теории права и государства. М., 2001. С. 244. .

Правотворчество является проявлением активной государственной деятельности, средством его управления обществом. Вместе с тем в настоящее время правотворчество осуществляют не только компетентные органы государственной власти, но также органы местного самоуправления, организации (локальное нормотворчество).

Рассмотрение правотворчества как деятельности по разработке, принятию, изменению, отмене нормативных правовых актов заставляет задуматься о содержании самого понятия «нормативный правовой акт». В законодательстве Российской Федерации отсутствует легальное определение этого понятия. В связи с этим на практике при отнесении того или иного правового акта к нормативным правовым актам руководствуются устоявшимися доктринальными определениями указанного понятия.

В постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» содержатся определения нормативного правового акта и правовой нормы: «Нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение».

Существенные признаки, определяющие нормативный правовой акт, выработаны судебной практикой. Так, в соответствии с п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются:

– издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;

– наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

С доктринальным пониманием нормативного правового акта согласуется и правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в его Постановлении от 17 ноября 1997 г. № 17-П. Так, Суд признал нормативный правовой характер за актами, которые:

– являются официальными государственными предписаниями, обязательными для исполнения;

– являются актами общего действия, адресованными персонально не определенному кругу лиц;