Коллектив авторов - Государственно-правовые основы ускоренного развития Дальнего Востока России

Перестройка системы экономических отношений в стране закономерно пробудила интерес к стратегическим вопросам планирования при организации управления. Для решения проблем межотраслевого и территориального характера необходимо использовать адекватные методы и формы планирования на всех уровнях управления. Именно поэтому стратегическое планирование следует рассматривать как инструмент эффективного решения ряда специфических проблем комплексного социально-экономического развития российских регионов и муниципальных образований, дополняющий рыночные механизмы хозяйствования, а не противодействующий им. В условиях современной экономико-политической ситуации метод программно-целевого планирования и прогнозирования позволяет наиболее полно и надежно решать стратегические проблемы развития отдельного субъекта Российской Федерации или муниципального образования в увязке с единой государственной политикой.

Базовый подход к обеспечению стратегий развития территорий задан конституционными положениями, определяющими порядок построения государства на принципах федеративного устройства и механизм разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, важными направлениями регионального развития в России являются конкретизация и неукоснительное следование конституционным ориентирам, заложенным в основах конституционного строя. Именно конституционная модель федеративного устройства определяет направленность и пределы правового регулирования территориального развития Российской Федерации, в частности макрорегиона Дальнего Востока.

В настоящее время в России вопросы стратегического планирования реализуются на базе Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [8] СЗ РФ. 2014. № 26 (ч. I). Ст. 3378. . Данный Закон регулирует отношения, возникающие между участниками стратегического планирования в процессе целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования. Именно благодаря системе стратегического планирования формируется механизм согласованного взаимодействия всех участников социально-экономического развития в целях достижения основных запланированных качественных и количественных показателей состояния экономики и социальной сферы.

Кроме того, в рамках нормативно-правового обеспечения реализации Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» на федеральном уровне действует широкий круг подзаконных нормативных правовых актов [9]. С помощью данных актов обеспечивается реализация всей системы стратегического планирования в Российской Федерации.

В большинстве субъектов Российской Федерации, относящихся к Дальневосточному федеральному округу, также приняты свои законы о стратегическом планировании [10]. В то же время отсутствие подобного закона, например в Магаданской области или Чукотском автономном округе, снижает возможности осуществления государственного управления на региональном уровне в данной сфере.

К качеству региональных законов также возникают определенные претензии. Так, анализ Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» показывает, что субъекты Российской Федерации должны сосредоточиться на установлении в своих законах конкретных применительно к каждому субъекту Федерации механизмов осуществления стратегического планирования и реализации документов стратегического планирования. Однако в большинстве законов субъектов Российской Федерации, в том числе входящих в состав Дальневосточного федерального округа, определены в основном лишь виды документов стратегического планирования, а также полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по их разработке, принятию и реализации.

Не всегда регламентируются требования к документам стратегического планирования, механизмы координации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по их разработке и реализации. Статьи по вопросам мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования в большинстве субъектов Федерации, как и Федеральный закон, устанавливают только цели мониторинга. Сам же порядок осуществления мониторинга реализации документов стратегического планирования и подготовки документов, в которых отражаются результаты мониторинга реализации документов стратегического планирования (хотя он должен определяться в законодательстве субъектов РФ), в этих законах, как правило, не регламентируется.

Более того, в некоторых законах субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, например в Законе Камчатского края от 28 декабря 2015 г. № 735 «Об отдельных вопросах в сфере стратегического планирования в Камчатском крае» [11], вопросы мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования вообще не регулируются, хотя это неотъемлемый элемент процедуры стратегического планирования.

В целом механизм осуществления стратегического планирования в регламентации субъектов Российской Федерации приобретает довольно разрозненный характер. Он рассредоточен между различными документами в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования, между которыми не всегда наблюдается четкая внутренняя зависимость. Однако это проблема не только регионального законодателя, во многом она обусловлена отсутствием на федеральном уровне единого механизма формирования всего пакета документов стратегического планирования, который бы обеспечить сквозной характер регулирования, единство подходов на всех уровнях осуществления власти – от федерального до муниципального.

Стратегии регионального развития должны быть согласованы с прогнозами национальной системы в целом и прогнозами других региональных систем. При этом должны быть учтены и пространственно локализованные виды деятельности, обусловленные специализацией соответствующего региона.

В существующей системе стратегического планирования, к сожалению, не предусмотрены механизмы горизонтального взаимодействия между субъектами РФ в случае реализации ими межрегиональных проектов. Не регламентируется на федеральном уровне и порядок участия органов государственной власти субъектов РФ в формировании документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, реализуемых на территориях субъектов Федерации, хотя соответствующее полномочие для органов власти субъектов РФ и предусмотрено в Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации», однако, как его реализовывать, не вполне понятно. Не утвержден порядок согласования стратегии социально-экономического развития субъекта РФ с документами стратегического планирования федерального уровня.