Алексей Жеребцов - Административная ответственность в миграционном праве Российской Федерации. Материальные и процессуальные аспекты

Другой категорией, тесно связанной с категорией «миграция населения (миграция)», является «миграционный поток». Понятие миграционного потока практически не изучено современной отечественной наукой, однако широко применяется социологами и используется в нормативно-правовых актах. Миграционный поток представляет собой вид миграции населения, который осуществляется в рамках миграционного процесса, связанного с территориальным перемещением людей. Он носит ситуационно-массовый характер и связан с определенным изменением места нахождения лица.

Миграционный поток как видовая характеристика территориального движения (горизонтальной мобильности) населения характеризуется следующими признаками:

I) причинами миграционной подвижности людей;

II) целями и интересами, которые преследуют субъекты миграционных отношений на различных стадиях миграционного процесса;

III) правовыми основаниями и правовым регулированием территориального перемещения людей;

IV) видами субъектов, т. е. участников миграционных отношений;

V) характером территориального перемещения, т. е. направленностью перемещения через административную границу или в пределах административной границы.

Приведенные признаки дают всестороннюю видовую характеристику территориальной мобильности населения, что позволяет обозначить дефиницию «миграционный поток» как закрепленный в системе однородных правовых предписаний и обособленный из общей системы миграционного процесса по признаку причины, правовым основаниям, видам субъектов, совокупности лиц, участвующих в территориальном перемещении, в пределах административных границ или за их пределы.

«Мигрант» – это лицо, участник миграционного перемещения, субъект миграционных отношений. Мигрант должен рассматриваться в двух аспектах: как субъект миграционного права, т. е. в позитивно-правовом смысле, и, во-вторых, как субъект миграционно-правового отношения, т. е. участник конкретного вида миграционного правоотношения, в процессе которого он реализует субъективные права и исполняет юридические обязанности.

Формирование миграционной политики Российской Федерации имело достаточно продолжительный период и характеризовалось принятием государственных миграционных программ, а позже концепций миграционной политики государства:

1) конец 1980-х–1994 гг. – Республиканская долговременная программа «Миграция» [25] Республиканская долговременная программа «Миграция», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 18.05.1992. (от 18 мая 1992 г.);

2) 1994–1996 гг. – Федеральная миграционная программа (от 9 августа 1994 г.) [26] Собрание законодательства РФ, 1994. № 18. Ст. 2065. ;

3) 1996–1998 гг. – Федеральная миграционная программа (от 3 августа 1996 г.) [27] Собрание законодательства РФ, 1996. № 35. Ст. 4177. ;

4) 1998–2000 гг. – Федеральная миграционная программа на 1998–2000 гг. (от 10 ноября 1997 г.) [28] Собрание законодательства РФ, 1997. № 47. Ст. 5406. ;

5) Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, утвержденная распоряжением правительства РФ от 1 марта 2003 г. [29] Собрание законодательства РФ, 2003. № 10. Ст. 923. ;

6) Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная президентом РФ [30] См.: URL: www.kremlin.ru по состоянию на 13.06.2012. .

В настоящее время актом стратегического планирования в сфере миграции населения является Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы, утвержденная Указом Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622 [31] См.: URL: http://www.pravo.gov.ru (дата размещения 31.10.2018). ( далее – Концепция на 2019–2025 годы), которая формулирует правовые и организационные основы деятельности органов государственной власти в сфере миграции населения.

Научное положение. Поскольку государственное управление в сфере миграции является обособленным направлением деятельности исполнительной власти, во многом связанным с обеспечением национальной безопасности и социально-экономического развития российских регионов, перед государственной администрацией объективно возникает необходимость разработки системы базовых документов стратегического планирования в этой сфере государственного управления.

На сегодняшний день действующие документы долгосрочного планирования в сфере реализации миграционной политики не отвечают надлежащим требованиям, поскольку разрабатывались и утверждались еще до принятия Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (с изм. и доп.) «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [32] Собрание законодательства РФ, 2014. № 26. (Часть I). Ст. 3378. …

При этом действующую Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (далее – Концепция) весьма сложно отнести к документам стратегического планирования нового поколения по целому ряду оснований.

Во-первых, Федеральный закон № 172-ФЗ не выделяет среди документов стратегического планирования такой вид, как «концепция». Возможно, законодатель относит концепции к категории «других» документов стратегического планирования. Например, в соответствии с подп. «в» п. 3 ст. 11 указанного Федерального закона к документам стратегического планирования, разрабатываемым на федеральном уровне, относятся Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, а также основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации .

Во-вторых, под документом стратегического планирования в соответствии с законодательством понимается «документированная информация, разрабатываемая, рассматриваемая и утверждаемая (одобряемая) органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и иными участниками стратегического планирования». В свою очередь, рассматриваемая Концепция представляет собой систему взглядов на содержание, принципы и основные направления деятельности Российской Федерации в сфере миграции, а не официальную документированную информацию. При этом ее содержание не отвечает отдельным принципам стратегического планирования, обозначенным в ст. 7 Федерального закона № 172-ФЗ.

В настоящее время организация и функционирование системы стратегического планирования основываются на принципах единства и целостности, разграничения полномочий, преемственности и непрерывности, сбалансированности системы стратегического планирования, результативности и эффективности стратегического планирования, ответственности участников стратегического планирования, прозрачности (открытости) стратегического планирования, реалистичности, ресурсной обеспеченности, измеряемости целей, соответствия показателей целям и программно-целевом принципе [33] Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ (с изм. и доп.) «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2014. № 26. (Часть I). Ст. 3378. 34 .