Юлия Федотова - Институт парламентского расследования в Российской Федерации

Ж.И. Овсепян указывает, что «по классическим меркам парламенты выполняют две основные функции – законодательную и контрольную» и «отсутствие общей формулы о парламенте как органе не только законодательной, но и контрольной власти не означает, что Федеральное Собрание вообще лишено контрольных полномочий». 22 22 Овсепян Ж.И. Система высших органов государственной власти в России (диалектика конституционно-правовых основ с начала XX по начало XXI в.). – Ростов н/Д: Изд-во Рост. ун-та, 2006. (Сер. «Монографии»; вып. 5). С. 273. «Парламент, являясь представительным органом народа, призван не только принимать законы, но и обязан контролировать их соблюдение и исполнение, таким образом защищая интересы всего населения страны». 23 23 Демидов М.В. Парламентский контроль в Российской Федерации: современное состояние и проблемы реализации // Государство и право. 2009. № 4. С. 87.

Контроль как самостоятельная, функционально обособленная деятельность выражается в сознательной, целенаправленной, организующей работе по повышению эффективности государственного механизма. 24 24 Зубарев С.М. Контроль за деятельностью государственных гражданских служащих: вопросы теории и правового регулирования // Доступ из справочно-поисковой системы «Консультант-плюс». Контроль не чрезвычайная мера, а неотъемлемая часть управленческой деятельности, направленная на обеспечение законности в работе органов публичной власти. Контроль классифицируют по периодичности (предварительный, текущий, последующий), субъектам (президентский, парламентский, конституционный, судебный, судебно-конституционный, федеральный), предмету (государственный и муниципальный; бюджетный, валютный, экспортный). 25 25 Бурмистров А.С. Структура контрольной власти в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 4. С. 11-15. По субъекту контроля в зависимости от его природы, роли и места в системе управления различают государственный, муниципальный, общественный, частный. Исходя из направленности контроля, характерных признаков его субъектов выделяют внутренний (ведомственный, внутриведомственный) и внешний (вневедомственный, межведомственный, надведомственный). 26 26 Окулич И.П., Усатов Д.Н. Указ. соч.

Исследователи указывают, что контроль является видом деятельности, осуществляемым в целях организации выполнения законов и иных нормативных правовых актов, указаний вышестоящих органов, соблюдения дисциплины, должного использования финансовых средств и имущества, организации работы с обращениями граждан и т. д. 27 27 Конституционное право: энциклопедический словарь / отв. ред. и рук. авт. колл. С.А. Авакьян. – М., 2001. С. 322. «Органы контрольной власти независимы в осуществлении своих функций и в процессе этого осуществления не подчинены никаким другим органам. Их независимость… закреплена в конституциях». 28 28 Даньшина Н.А. К вопросу о контрольной власти // Административное и муниципальное право. 2008. № 2. С. 39-43. Понятие контроля включает в себя общественный, парламентский, ведомственный административный контроль, прокурорский надзор. 29 29 Зырянов С.М. Обеспечение законности в административно-надзорной деятельности органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2010. № 8. С. 27-33. Общее определение контроля – это наблюдение с целью проверки исполнения правовых норм или управленческих решений. Так, общественный контроль не обладает властно-правовым характером, не является обязательным, его субъектами не могут быть органы государственной власти и местного самоуправления, исполняется от имени общественности и граждан. 30 30 Гриб В.В. Общественная палата Российской Федерации как орган общественного контроля // Юрид. мир. 2010. № 3. С. 32-39.

А.М. Тарасов полагает, что слово «контроль» английского происхождения и имеет три семантических варианта: проверять или контролировать; требовать отчета; сдерживать и направлять свободные действия. 31 31 Тарасов А.М. Технология государственного (президентского) контроля: элементы эффективности // Право и политика. 2001. № 12. С. 51. Следует согласиться с тем, что вряд ли стоит абсолютизировать информационный аспект контроля и ограничивать контроль получением информации; особенностью информационного контроля является то, что он в своем содержании пассивен. 32 32 Окулич И.П., Усатов Д.Н. Проблемы контроля за деятельностью Счетной палаты Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 2. С. 33-35. Специфика контроля парламента – органа государственной власти, – заключается в возможности не только наблюдать, но и сдерживать и направлять свободные действия, влиять на подконтрольный объект. Парламентский контроль не сводится исключительно к осуществлению проверочных действий с последующим применением санкций в случае обнаружения нарушений. Его результатом является не столько фиксация недостатков в деятельности исполнительной власти, сколько выяснение причин этих недостатков и их устранение. 33 33 Козлов А.И. Институт парламентского контроля в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы: сравнительно-правовой анализ // Современное право. 2011. № 4. С. 29.

По мнению большинства конституционалистов, контрольная функция является обязательной для парламента, что вытекает из сущности законодательного и представительного органа, институт парламентского контроля в большей или меньшей степени присутствует в любой стране, где имеется парламент. 34 34 Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс: в 2-х т. – М.: Юристъ, 2007. Т. 2. С. 385-386; Парламентское право России : курс лекций / О.Н. Булаков, И.Н. Рязанцев; под общ. ред. О.Н. Булакова. – М.: Юстицинформ, 2007. 296 c.; Демидов М.В. Указ. соч. С. 87; Исаков В.Б. Указ. соч. С. 358-359; Макоев А.В., Хамуков А.В. Институт парламентского контроля над исполнительной властью в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 5. С. 7-8; Никитенко М.Г. Депутатские слушания в контексте функционального аспекта деятельности представительных органов // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. №7. С. 7-9; Окулич И.П., Усатов Д.Н. Конституционно-правовые основы деятельности государственных контрольно-счетных органов в Российской Федерации. С. 48-52, 60-61; Шерин А.Н. Парламентский контроль: зарубежный, советский и российский опыт // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 11. С. 6-10; Яблонская А.Б. Контрольная функция органов законодательной власти Российской Федерации // Гражданин и право. 2010. № 2. С. 28-37. Сильная и стабильная власть невозможна без контроля, дисциплины и ответственности. 35 35 Бурмистров А.С. Указ. соч. С. 11-15. Более того, осуществление контрольных полномочий пронизывает всю компетенцию законодательного органа власти. В этом аспекте контроль предстает не столько самостоятельной функцией, сколько элементом общей государственной воли, выражаемой при принятии государственно-правовых и государственно-исполнительских решений. 36 36 Окулич И.П., Усатов Д.Н. Указ. соч. С. 48-52.