Олег Ястребов - Судебное административное право

Немецкая модель представляет собой систему внешней специализации по отношению к общим судам, т. е. специализацию не внутри общих судов, а внутри всей системы судебной власти. Она предполагает образование (обособление) отдельной судебной ветви административных судов со всей их иерархией во главе с Высшим административным судом. В основе построения этой системы лежат два принципа:

– идея изоляции правосудия по административным делам от вмешательства исполнительной власти, что предопределило отнесение административных судов к судебной власти;

– идея разделения сфер публичного и частного интересов, обусловившая обособление административного правосудия от общих судов.

В соответствии с этой моделью судебная власть дифференцируется на различные виды юрисдикции – конституционную, общую (гражданскую и уголовную), административную, финансовую, социальную и т. д. Каждая из них, за некоторыми исключениями, представлена самостоятельной системой судов во главе с соответствующим высшим судом. Административные суды выступают как суды общей административной юрисдикции, а финансовая и социальная юрисдикции – как отдельные специализированные виды административной юрисдикции. В результате внешней специализации административные суды образуют самостоятельную, отличную от общих судов специальную административную юрисдикцию и автономную от общих судов организационную структуру административной юстиции. Эта структура представляет собой самостоятельную часть системы судебной власти в целом, а не часть системы общих судов.

2. Модель юрисдикции общих судов исходит из возможности подчинения спорных вопросов публичного права компетенции общих судов, которые наделяются полномочиями по контролю за актами административных органов. В рамках этой модели можно выделить две основные разновидности:

а) систему единой юрисдикции и

б) систему внутренней специализации судов общей юрисдикции.

Модель единой юрисдикции обычно ассоциируется с системой common law (общего права) и называется также английской моделью . Она исходит из того, что существуют единое общее материальное право, т. е. применимое ко всем субъектам ( jus commune ), и единая судебная юрисдикция для всех субъектов права. В силу этого споры между частными лицами и публичной администрацией должны разрешаться теми же судьями, в том же порядке и с применением того же материального права, что и споры между частными лицами. Судебные процедуры контроля основываются на тех же принципах, которые применяются в судебных процессах с участием частных лиц.

В строгом виде эта система характеризуется отсутствием какой-либо специализации по административным спорам внутри общих судов. В современных вариациях этой модели в англосаксонских странах специализация по административным спорам имеет место не внутри общих судов, а вне этих судов. Она выражается в создании квазисудебных органов административной юрисдикции (административных трибуналов) в системе исполнительной власти. При этом, чем более развита в той или иной стране система административных трибуналов, тем более ограничена функция общих судов при осуществлении непосредственного контроля за деятельностью административных органов. В таких случаях общий суд больше контролирует администрацию опосредованным образом – посредством контроля за решениями административных трибуналов.

Вместе с тем в начале XXI в. в рамках этой системы наметилась новая тенденция, свидетельствующая об ослаблении ригоризма традиционной модели единой юрисдикции: в системе общих судов Великобритании был создан новый орган – Административный суд в статусе палаты Верховного суда.

Модель внутренней специализации судов общей юрисдикции характеризуется созданием специализированных административных судов либо административных палат (коллегий) в судах в рамках системы судов общей юрисдикции. Эта система характеризуется тем, что функция административной юстиции осуществляется в системе общей юрисдикции как единственно возможной, но посредством специализированных судей и специализированных подразделений общих судов.

Так, в Испании палаты, специализирующиеся в области административного права, существуют в Верховном суде и на всех иерархических уровнях системы общих судов, а на нижнем уровне эта модель включает институт единоличных административных судей. Похожая модель использовалась в России в соответствии с Положением о судах по административным делам от 30 мая 1917 г. Эта модель получила значительное распространение в современных государствах. Она приближается к системе специализированных административных судов и отдаляется от английской модели общего права. Споры, возникающие в отношениях частных лиц и публичной администрации, продолжают решаться в рамках общей юрисдикции, но специализированными судьями с позиций материального административного права.

Таким образом, эта модель порывает с традиционной трактовкой административной юстиции как особой, исключительной юрисдикции, не свойственной общим судам и неприемлемой для них. В этой модели ей придается значение одной из форм (ветвей) общей судебной юрисдикции, которая соответственно делится на такие общие юрисдикции, как гражданская, уголовная, административная и др. Основы для становления этой модели в современной России были заложены ст. 118 Конституции РФ, установившей три специализированные формы общей юрисдикции: гражданская, уголовная, административная.

В соответствии с критерием приоритетной цели административной юстиции выделяются две ее основные модели:

а) модель, характеризующая административную юстицию как систему защиты субъективных прав и законных интересов, и

б) модель юрисдикционного контроля за законностью и защиты объективного права.

В основе разграничения этих моделей лежит доктринальный подход, который основывается на определении главной цели судебно-административного процесса: является ли этой целью обеспечение правомерности административного акта (модель контроля за законностью , или защиты законности ) либо защита субъективных прав и (или) законных интересов (модель защиты субъективных прав).

Модель контроля за законностью имеет в своей основе систему административной юстиции, определяющую в качестве своей главной цели контроль за законностью в публичном управлении. В этой модели внимание судьи ориентируется на проверку законности административной деятельности независимо от того, нарушаются или нет при ее осуществлении права и законные интересы частных лиц. Ее ключевым процессуальным элементом является иск, в котором содержится требование проверки законности административных актов. Он инициирует процесс, направленный на защиту объективного публичного права, поэтому в зарубежной доктрине его называют «объективным иском». Соответственно, модель контроля за законностью обозначается как модель защиты объективного права, или «объективная модель» (система) административной юстиции [6] Gaudemet Y . Traite de Droit Administratif. T. 1. Paris, 2001. Р. 456–457. .