И. Куртяк - Административное право

Авторский коллектив:

П. П. Глущенко – доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации;

Н. Н. Жильский – доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации;

В. И. Кайнов – доктор юридических наук, профессор;

И. В. Куртяк – кандидат юридических наук, доцент.

Под общей редакцией

заслуженного юриста Российской Федерации, почетного адвоката России, доктора юридических наук, профессора, академика П. П. Глущенко.

© ООО Издательство «Питер», 2011

Управление во все времена существования общества и государства доставляло гражданам много проблем, постоянно не удовлетворяющих и вызывающих большие нарекания. Внимание к данному институту столь велико, потому что без организации, определения возможностей и способностей смоделировать, спроектировать какую-либо деятельность не получится.

В самом общем виде управление можно представить как совокупность мер, направленных на достижение конкретного результата (сохранение стада, структуры, племени, государства, какого-либо вида и т. д.). Понятие «управление» состоит из двух частей: управление и право правления – то есть деятельность через право, правление, через конкретные нормы поведения, признания, обычаи, традиции, чувства и инстинкты. Управлять – значит устанавливать, организовывать, конкретизировать, исправлять, воздействовать, решать, принимать и применять. Настоящие рассуждения, наверное, не всем придутся по вкусу, но это не вызывает отрицательных эмоций: сколько специалистов, столько и мнений, подходов и точек зрения. Главное, чтобы они подкреплялись результатами, а не одними лишь поучениями и наущениями. Подтверждением этому являются утихшие страсти относительно замены управления денежным (рыночным) регулированием, что позволило обеспечить бесконтрольность в целях перехвата властных полномочий и пользования на их основе материальными ресурсами.

Управление является социальным, его конечная цель – создать условия для упорядочения соответствующих общественных отношений, возникающих в различных сферах жизнедеятельности.

Признаками социальной предназначенности управления, с нашей точки зрения, следует считать:

• потребность, необходимость регламентировать деятельность людей, общества;

• упорядочение, нивелирование поведения участников такой деятельности;

• соподчинение воли участников управленческих взаимоотношений;

• властность урегулирования законами и подзаконными актами;

• огосударствление общественных отношений, складывающихся в сфере управления.

Данные признаки социальности управления в различной степени свидетельствуют о том, что социальное управление – это синоним государственного управления. В силу этого возникает необходимость разграничения понятий «управление» и «государственное управление». Управление – совокупность деяний (действие или бездействие), урегулированных законами и подзаконными актами, на основе которых реализуются властные полномочия одних субъектов управленческой деятельности в отношении других. Основным, стержневым показателем, признаком управления следует признать целенаправленное законопредписание, ограниченное должностными полномочиями управляющего субъекта, обязательное для неукоснительного исполнения подчиняющимся элементам управленческой системы.

Государственное управление – это специальный вид государственной деятельности, урегулированный принципами и нормами административного права. Несмотря на то что разработчики Конституции Российской Федерации изъяли данное понятие, оно существует. Без государственного воздействия на соответствующие общественные отношения исчезнет само государство, превратившись в разрозненные, плохо управляемые составные части, постоянно стремящиеся доказать свое право на существование. Фактически эта тенденция не только проявляется, но и укрепляется, ширится во многих субъектах Российской Федерации.

От государственного управления не отказалась еще ни одна страна, и вряд ли для этого имеются какие-либо основания. Наряду с государственным вправе уживаться и иные виды управления (общественное, законодательное, судебное, светское, религиозное и т. д.). Должное место государственному управлению и его постоянному совершенствованию уделяется в США, Великобритании, Германии, Франции (которая считается родоначальницей административного права и термина «государственное управление»), Китае, Индии, Италии и других государствах. Такое положение роли и места государственного управления в жизни общества, государства и человека не случайно, оно позволяет:

• осуществлять единообразное, властное регулирование соответствующих общественных отношений на всей территории государства;

• контролировать и своевременно исправлять допущенные сбои в управлении, заменять отставшие от жизни элементы, составные части новыми, отвечающими происходящим изменениям;

• своевременно внедрять передовой опыт управления, учитывать особенности применения властных решений в конкретных ситуациях (чрезвычайных, военных);

• обучать, готовить квалифицированные управленческие кадры, без наличия которых рассчитывать на бесперебойное, надлежащее управление не приходится;

• прогнозировать, планировать управленческую деятельность и принимать адекватные ситуации меры.

Государственное управление отличается от других видов государственной деятельности своими специфическими чертами, функциями, методами, формами и принципами. К числу основных специфических черт государственного управления следует отнести подзаконность, подконтрольность и властность.

Подзаконность означает, что государственное управление основывается и осуществляется на базе действующего российского законодательства. Деятельность субъектов государственного управления строится в строгом соответствии с их функциональными обязанностями и объемами властных полномочий, то есть в какой-то мере речь может вестись о наличии субординации, вертикальной и горизонтальной линии самоуправления.

Подконтрольность, в свою очередь, требует соподчинения, правомочий на проверку исполнительности предписаний вышестоящих инстанций системы государственного управления нижестоящими, то есть подчиненными по отношению к наделенным правом требовать, приказывать и воздействовать.