Илья Пащенко - Региональное законотворчество в социально-экономической сфере: тенденции и особенности развития

– Существует острая потребность в выработке специальных процессуальных отраслевых норм, которыми руководствовался бы региональный законодатель при принятии законодательных актов по определенным экономическим вопросам. Группировка блока законодательства, регулирующего экономическую сферу внутри региона, представлена в работе. Так, создание специальных правил, которыми руководствовались бы законодатель при принятии актов, позволило бы законодательному органу более эффективно прогнозировать последствия принимаемых законов. Для эффективного функционирования экономического (хозяйственного) законодательства необходимо установление четких критериев, из чего будут исходить депутаты при принятии вопросов, к примеру, регулирующих налоговую или сельскохозяйственную сферу. Финансово-экономическое обоснование к законопроектам порой не содержит глубокого анализа отдельных общественных отношений, представляя собой документ лишь декларативного формального характера.

Базовой опорой в установлении регионального законотворчества, как вида специализированной государственной деятельности по разработке, принятию и дальнейшему развитию законодательной базы в субъектах Российской Федерации, является Конституция России. В ч. 2 ст. 5 Конституции России можно обнаружить самое первое упоминание регионального законодательства в контексте компетенции субъектов Российской Федерации 2 2 Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с попр. и изм.). М., 2017. . Конституция Российской Федерации прямо устанавливает: субъекты Российской Федерации имеют свой устав или конституцию и законодательство. В дальнейшем по тексту Основного закона в п.а ч.1 ст.72 можно обнаружить еще одно упоминание регионального законодательства, но уже в связи с обеспечением его соответствия актам федерального уровня.

Конституция России не содержит какое-либо упоминание конструкции «региональное законотворчество», однако расширительное толкование позволяет его рассматривать в качестве законодательного процесса, в ходе которого формируется блок регионального законодательства. По нашему глубокому убеждению, законотворчество – достаточно широкое понятие, которое включается в себя при лингвистическом анализе два составных элемента: «закон» и «творчество». Следовательно, законотворчество представляет квинтэссенцию законодательного процесса и законодательства. Законодательный процесс следует рассматривать в качестве процессуальной деятельности, тогда как законодательство выступает результатом указанной деятельности.

Хотя Конституция России не содержит прямого четкого указания на необходимость формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые занимались бы выработкой и принятием региональных законов, сама практика построения российского государства пошла по такой модели, при которой формируется общий единый федеральный парламент и множество в зависимости от административно-территориального деления государства региональных парламентов. Характерной чертой российского федерализма является двухуровневое построение государственной власти на федеральном и региональном уровнях, при этом институты законодательной власти, хоть и имеют различные уровни регулирования, однако институционально близки и сходны. Основной закон указал лишь на основополагающие и фундаментальные черты российского государства, базирующегося на принципах разделения властей, а также весьма сдержанно очертил лишь общий каркас правовой системы.

Однако установление особенной функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации невозможно без издания соответствующего федерального закона. Федеральных закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 28 марта 2017 г.) закрепил нормативные основы функционирования всех региональных парламентов и охарактеризовал базовые особенности их законодательного процесса 3 3 Российская газета. 1999. №206. 19 октября. . Обозначенный акт закрепляет в самом общем виде право законодательной инициативы, порядок принятия законодательных актов и процедуру обнародования законов в субъектах Российской Федерации.

На региональном уровне законотворчество регулируется конституциями или уставами и законами субъектов Российской Федерации, а также иными правовыми актами, например, регламентами региональных парламентов. В Краснодарском крае систему нормативной базы законотворческого процесса можно выстроить следующим образом: Устав Краснодарского края (в ред. от 29 апреля 2016 г.) 4 4 Кубанские новости. 1993. 10 ноября. , Закон Краснодарского края от 28 июня 1995 г. №10-КЗ «О Законодательном Собрании Краснодарского края» (в ред. от 3 марта 2017 г.) 5 5 Кубанские новости. 1995. №129. 25 июля. , Закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. №7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» (в ред. от 29 апреля 2016 г.) 6 6 Кубанские новости. 1995. №98. 21 июня. , Постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 30 января 2008 г. №227-П «О Положении о постоянных комитетах Законодательного Собрания Краснодарского края» (с изм. от 24 ноября 2016 г.) 7 7 Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 2008. №3. 12 февраля. , Постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 25 мая 2011 г. №2572-П «О Регламенте Законодательного Собрания Краснодарского края» (с изм. от 24 ноября 2016 г.) 8 8 Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 2011. №43. 10 июня. .

Анализ норм о законотворческой деятельности различных парламентов в субъектах Российской Федерации показывает, что присутствует многообразие вариантов нормативно-правового регулирования законодательной деятельности 9 9 Соколова Ю. А. К вопросу о правовом регулировании законотворческой деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации // Юридический вестник РГЭУ. 2016. №3. С. 13. . Во многих российских регионах приняты законы, которые устанавливают систему правового регулирования на внутрирегиональном уровне. Как показывает практика, подобные законы часто имеют ряд недостатков правового регулирования. Например, региональные законодатели излишне настойчивы в региональных актах в дублировании норм, ранее закрепленных в актах федерального уровня. Например, Закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. №7-КЗ в ст. 1 практически полностью дублирует положения федерального законодательства. С точки зрения юридической техники, подобное дублирование норм и их пересказ не совсем обоснованы, поскольку нормы, содержащиеся в федеральных нормативно-правовых актах, выше по юридической силе, а их действие реализуется в регионе вне зависимости от того, указал ли их законодатель в региональном законе.