Илья Пащенко - Региональное законотворчество в социально-экономической сфере: тенденции и особенности развития

В условиях отсутствия в России федерального закона, который устанавливал бы последовательно и однозначно принадлежность государства к определенной правовой семье и систему (иерархию) источников права, региональные законодатели стремятся принимать свои акты, которые устанавливают порядок правового регулирования в субъектах Российской Федерации. В соответствии с законодательством Краснодарского края нормативно-правовым актом является акт, принятый референдумом края, или акт, принятый правотворческим органом края. В свою очередь, правотворческие органы в крае представлены Законодательным Собранием Краснодарского края и исполнительными органами Краснодарского края в лице главы администрации (губернатора) или руководителя исполнительного органа. В зависимости от субъекта Российской Федерации, система правотворческих органов может различаться. Может различаться система и юридическая форма нормативно-правовых актов.

Однако не все субъекты Российской Федерации последовательно устанавливают иерархию региональных источников права и законодательно регулируют правотворческую деятельность. Правотворчество является более широким понятием, чем законотворчество, поэтому в отдельных российских субъектах законодатели избегают нагромождения норм. В подобной ситуации законодательно регулируются отдельные виды правотворчества. Например, в Республике Бурятия и ряде других субъектов Российской Федерации приняты законодательные акты, которые устанавливают непосредственно порядок законотворческой деятельности 10 10 О законопроектной деятельности в Республике Бурятия: Закон Республики Бурятия от 19 июня 1996 г. №321—1 (в ред. от 3 октября 2016 г.) // Государственная система правовой информации «Официальный интернет-портал правовой информации» / [Электронный ресурс] URL: http://pravo.gov.ru/ (дата обращения 03.01.2017 г.) . Как правило, принимается закон субъекта Российской Федерации, однако в регионах республиканского типа может приниматься конституционный закон субъекта Российской Федерации, регулирующий порядок законотворчества, если это предусматривается республиканской конституцией 11 11 Афисов Я. В. Законы субъекта Российской Федерации в системе региональных источников конституционного права // Власть закона. 2016. №1. С. 138. .

В зависимости от региона отдельные стадии законотворческого процесса могут регулироваться как в различных законах, так и стать предметом регулирования одного общего нормативно-правового акта. Наиболее распространенным видом правового регулирования законотворческой деятельности является регламент соответствующего законодательного (представительного) органа. Регламент может описывать как законотворческий процесс, так и не содержать его описание, а лишь обозначать организационно-правовые основы деятельности парламента.

Достаточно сложно объективно оценить, какая модель закрепления нормативного регулирования правотворческой или законотворческой деятельности наиболее оптимальна для функционирования представительного органа того или иного субъекта Российской Федерации. В таком случае, важно обращать внимание не на внешнюю форму, а на внутреннее содержание самих актов. Однако, как показывает практика, процесс правоприменения зависит не только от того, как написана норма, но и от того, в каком или каких актах она содержится. Формирование единого кодифицированного акта сводит к минимуму содержание противоречий и пробелов. Всё-таки нельзя не отметить, что законодательный процесс – комплексная деятельность, а дублирование норм и их раздельное содержание в нескольких актах не позволит депутатам наиболее оптимально исследовать весь законотворческий процесс. В подтверждение этого тезиса стоит отметить, что в большинстве случаев депутатами избираются граждане без юридического образования. При этом в региональных парламентах присутствует достаточно небольшое количество тех депутатов, которые занимаются законотворческой деятельностью постоянно в течение многих лет и накапливают заметный багаж профессиональных знаний и навыков в данной области. Депутатский корпус достаточно часто обновляется при формировании нового созыва представительного органа, лишь немногие депутаты замещают мандат более одного или двух раз.

Региональный законотворческий процесс в общих чертах аналогичен законодательному процессу в Федеральном Собрании Российской Федерации. Не исключается возможность для субъектов расширения традиционных законотворческих стадий в части установления дополнительных экспертиз и проведения мероприятий по прогнозированию влияния норм на общественные отношения в целях наиболее эффективного и стабильного развития территории. При этом регионы дополняют законотворческий процесс, развивают отдельные положения в целях отражения исторической, национальной, культурной, географической и иной специфики субъекта Российской Федерации.

Между федеральным и региональным законотворческими процессами можно обнаружить общие тенденции. С момента принятия Конституции Российской Федерации представительные органы субъектов активно занимаются законодательной деятельностью в целях эффективного развития своих территорий. За более чем двадцатилетнюю деятельность региональных парламентов можно выделить множество различных черт и особенностей, которые характеризуют региональное законодательство с различных сторон. Тем не менее, трудно отрицать, что на сегодняшний день региональные парламенты находятся в достаточно активной правотворческой фазе 12 12 Шаламова А. Н. Некоторые аспекты качества регионального законотворчества и его «продукта» – законов субъектов Российской Федерации // Вестник Восточно-Сибирского института МВД России. 2011. №2. С. 25. . Учитывая этот факт, можно выделить наиболее определенные тенденции, характеризующие в настоящий период именно российское региональное законотворчество.

Во-первых, на региональном уровне наиболее активным субъектом, использующим право законодательной инициативы, остается высшее должностной лицо субъекта Российской Федерации 13 13 Мазуренко А. П. Российская правотворческая политика: концепция и реальность. М, 2010. С. 267. . Представленный в науке анализ свидетельствует о том, что на долю региональных правительств приходится порядка 80% поступающих в парламенты законопроектов 14 14 Исаков И. Н. Конкретизация положений законопроекта в процессе законотворчества субъекта РФ // Социология и право. 2014. №2. С. 55. .

По аналогии, достаточно активными субъектами законотворческой инициативы на федеральном уровне являются Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации. Подобная особенность обусловлена тем, что представители исполнительной ветви власти непосредственно занимаются правоприменением и видят те проблемы, которые возникают в процессе правореализации. В целом, депутаты и инициативные группы не часто инициируют законопроекты в области социально-экономической сферы. Данный факт во многом свидетельствует о риске неточности правового регулирования ввиду недостатка профильных знаний и отсутствия полноценного понимания о предмете тех общественных отношений, которые необходимо урегулировать. Многие законопроекты в социально-экономической сфере требуют детального финансово-экономического обоснования, что законодательные органы самостоятельно подготовить не в состоянии в силу правового статуса законодательного органа. При этом важным фактором, определяющим план правотворческой деятельности законодательного органа в социально-экономической сфере, являются послания (отчеты) высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Обращения к региональному парламенту нередко содержат анализ положений дел в регионе и основные задачи в социальной, экономической и политической сферах 15 15 Брюнин В. В. Послания высших должностных лиц субъектов Российской Федерации как фактор, определяющий стратегическое планирование законодательной деятельности // Адвокат. 2008. №9. С. 95. . При этом стоит отметить, что формально формат посланий не предполагает вопросов, дебатов и принятия итогового решения, послание просто принимается к сведению 16 16 Дзидзоев Р. М., Галуева В. О. Ежегодные отчеты о результатах деятельности высших исполнительных органов государственной власти субъектов российской федерации: вопросы законодательного регулирования // Юридический вестник ДГУ. 2012. №3. С. 57. . В последующем ориентиры главы исполнительного органа субъекта Российской Федерации в социально-экономической сфере воплощаются в форме поправок, изменений и новых региональных законов.