Елена Грачева - Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву (2008–2015 гг.)

2. Правовое регулирование местных финансов Франции на современном этапе характеризуется особым, но не абсолютным значением принципа финансовой автономии (самостоятельности) территориальных коллективов, нашедшего свое закрепление в ст. 72-2 Конституции Французской Республики. Финансовая автономия трактуется как составляющая свободы муниципального управления и проявляется, во-первых, в «относительной налоговой свободе», подразумевающей возможность территориальных коллективов изменять базу налогообложения в определенных пределах по основным местным налогам и устанавливать ставки местных налогов и одновременно запрет на установление налогов и получение налоговых платежей. Во-вторых, финансовая автономия органов муниципального управления проявляется в возможности свободно распоряжаться имеющимися в их распоряжении ресурсами в пределах установленной компетенции, а также в возможности получения от Французской Республики компенсаций в случае осуществления ими деятельности, обусловленной передачей государственных полномочий.

3. Относительность финансовой самостоятельности французских муниципалитетов обусловлена сохраняющимся государственным влиянием. Названное влияние проявляется в первую очередь в наличии государственной регламентации сферы местных финансов, что подтверждается подчиненностью организации местных бюджетов единым для всех территориальных коллективов принципам, единому бюджетному календарю, единой системе участников бюджетного процесса и помимо этого унифицированной системой государственного финансового контроля. Также государственное влияние на местные финансы проявляется в том, что в доходах местных бюджетов присутствует значительная доля государственных субсидий.

4. Контроль над местными финансами во Франции обусловлен сочетанием относительной финансовой свободы муниципалитетов с их зависимостью от Французской Республики. Он осуществляется региональными счетными палатами при участии префекта в следующих формах: 1) административный контроль бюджетов (бюджетный контроль); 2) юридический контроль счетов; 3) контроль эффективности управления бюджетными средствами. Совокупность названных форм контроля юридически обеспечивает сбалансированность интересов Французского государства и каждого из муниципалитетов в вопросах формирования местных бюджетов и их фактического исполнения.

5. Следствием отсутствия в российском законодательстве и правоприменительной практике четкой границы между самостоятельностью муниципальных образований и государственным регулированием деятельности муниципалитетов является ограничение финансовой автономии муниципалитетов (фискальной и бюджетной самостоятельности), их бюджетной обеспеченности, выражающейся в несоответствии собственных доходов муниципалитетов расходным обязательствам органов муниципального управления, а также в ненадлежащем финансовом контроле за процессами формирования и исполнения местных бюджетов.

6. Основным направлением деятельности российского законодателя в вопросах организации местного самоуправления должен стать поиск разумного компромисса между государственным регулированием деятельности муниципальных органов власти и их самостоятельностью, гарантированной ст. 12 Конституции РФ, следствием чего является создание предпосылок для относительной финансовой самостоятельности муниципальных образований. Для достижения этой цели, используя опыт французского законодателя, вполне оправданным видится отнесение к категории «местный налог» (ст. 15 НК РФ) некоторых налогов, традиционно относящихся к федеральным или региональным (ст. 13,14 НК РФ), как альтернатива – отнесение к налоговым доходам местных бюджетов увеличенной части отчислений от региональных и местных налогов по сравнению с существующими ныне отчислениями (ст. 61–61.2 БК РФ), а также придание статуса сбора некоторым обязательным платежам (сбор на содержание местной инфраструктуры; сбор за парковку автотранспорта; сбор на организацию уличного освещения и т.п.) с отражением названных платежей в перечне налогов и сборов, установленных ст. 15 НК РФ.

7. В процессе реформирования органов местного самоуправления Российской Федерации, учитывая опыт Франции по вопросам сочетания принципов самостоятельности местного самоуправления и единства публичной власти, меры, предусмотренные гл. 19.1 БК РФ в части восстановления платежеспособности муниципальных образований, необходимо дополнить мерами предупредительного характера. Так, законодательство, регулирующее деятельность муниципальных образований, должно быть дополнено нормами, определяющими институциональные рамки государственного контроля финансовой деятельности органов местного самоуправления и предусматривающими процедуры государственного запроса муниципальной финансовой документации уполномоченными органами государственной власти, а также процедуры проведения проверок финансовой деятельности муниципальных образований со стороны счетных палат (контрольно-счетных палат) субъектов Российской Федерации.

Работа выполнена на кафедре налогового права Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов РФ. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Саттарова Нурия Альвановна.

Положения, выносимые на защиту:

1. Установлено, что при определении финансово-правовой категории следует исходить из круга отношений, существующих в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований, регулируемых финансовым законодательством, а также из необходимости наделения субъектов финансового правоотношения определенными правами или возложения на них определенных обязанностей в пределах предмета правового регулирования. Финансово-правовая категория определяется принадлежностью к таким категориям, как финансы, финансовая деятельность государства и муниципальных образований, т.е. особенность финансово-правовой категории обусловлена тем, что она отражает существующие связи в отношениях по образованию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов государства.

2. Изучив теоретические положения российской науки финансового права о финансово-правовых категориях, автор пришел к выводу, что государственная казна является специальной финансово-правовой категорией бюджетного права, что выражается в следующем: 1) формирование казны представляет собой часть бюджетного процесса, связанного с обеспечением накопительных, распорядительных, долговых обязательных функций государства; 2) государственная казна обеспечивается казначейским исполнением государственного бюджета на основе специальных принципов бюджетного законодательства; 3) государственная казна является центральным звеном в обеспечении стабильной денежной системы государства.