Елена Грачева - Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву (2008–2015 гг.)

3. Отмечено, что применительно к финансовому праву публичный интерес выступает конституирующим признаком финансовой деятельности государства и муниципальных образований по формированию, распределению и использованию фондов денежных средств и представляет собой выражение суммарного, усредненного интереса в экономической, социальной и иной сферах общественной жизни. Публичный интерес включает в себя не только исключительно государственный интерес, носителем которого является государство, в лице системы соответствующих органов, но и другие виды интересов, в том числе общественный и территориальный (местный). Выявлено, что главной характеристикой публичного интереса является его официальное признание, и потому публичным может считаться имеющий защиту и поддержку государства и муниципальных образований общественный интерес.

4. На основе существующих в теории финансового права видов фондов денежных средств систематизированы критерии их классификации, в том числе предложен авторский критерий (сфера финансирования). Обосновано применение данного критерия в качестве дополнительного с целью повышения эффективности финансово-правового регулирования фондов денежных средств экономической направленности.

5. Выявлена практическая необходимость классификации фондов денежных средств по различным критериям. Показано, что с учетом критериев классификации денежных фондов определяются степень и мера нормативно-правового регулирования того или иного фонда.

Ключевым критерием для градации денежных фондов названа форма финансовой деятельности государства исходя из экономической природы аккумулируемых ресурсов, в соответствии с которым все денежные фонды подразделяются на централизованные и децентрализованные.

6. Выявлена практическая необходимость централизации финансовых ресурсов в рамках бюджета (в том числе целевых бюджетных фондов), позволяющей мобильно перераспределять государственные финансовые ресурсы благодаря незакрепленности источников их формирования за конкретными статьями расходов.

Установлено, что причинами создания внебюджетных фондов стали потребность в концентрации ограниченных финансовых ресурсов вне рамок федерального бюджета и недостаточное внимание государства к расходам на отдельные важные мероприятия общественной жизни, в результате чего указанные фонды приобрели характер специфической формы фондирования, требующей особого финансово-правового регулирования в силу критерия целевого назначения, связанного с социальной значимостью для общества.

7. Предложена трансформация ряда целевых бюджетных фондов во внебюджетную фондовую форму.

На основе анализа нормативно-правового регулирования такого целевого бюджетного фонда, как Инвестиционный фонд, и мирового опыта государственно-частного партнерства сделан вывод о том, что данная фондовая форма является перспективной как с правовой, так и с экономической точки зрения, в связи с чем с позиции финансово-правового регулирования необходима определенность правового статуса данного фонда применительно к категории государственно-частного партнерства. При этом обосновано, что возможность объединения финансовых ресурсов государства и частного капитала должна обрести четкие организационно-правовые формы, урегулированные нормами специального закона.

С учетом специальной и публично значимой цели создания Фонда национального благосостояния (целевого бюджетного фонда) сделан вывод о том, что достижение максимального социального эффекта от использования данной фондовой формы возможно лишь при правовом регулировании его отдельным нормативным актом (по примеру ныне действующих социальных внебюджетных фондов), устанавливающим правовой статус фонда, порядок его создания, использования и прекращения деятельности.

8. Подчеркнута роль процесса децентрализации на современном этапе развития России и отмечена необходимость его теоретического осмысления, в связи с чем через призму зарубежного опыта учреждения децентрализованных фондов денежных средств, выполняющих публичные функции, рассмотрена сущность государственных корпораций, являющихся с позиции финансового права результатом политической, административной и фискальной децентрализации материальных ресурсов и одновременно представляющих собой уникальную форму юридического лица, не соответствующую гражданско-правовой доктрине, концентрирующую в рамках негосударственной формы собственности принадлежащие государству финансовые ресурсы, но с финансовым и контрольным участием государства.

Обосновано, что данные особенности трансформируют государственные корпорации в область финансового права и требуют четкого финансово-правового регулирования всех этапов их формирования, управления, распределения и использования переданных им финансовых ресурсов, в том числе разработки критериев и принципов финансового и публичного контроля.

Работа выполнена в секторе муниципального права Института государства и права Российской академии наук. Научный руководитель – кандидат юридических наук, доцент Ревенко Людмила Александровна.

Положения, выносимые на защиту:

1. Решение проблемы оптимизации финансовой деятельности муниципальных образований во многом зависит от рефинансирования существующей задолженности перед муниципальными образованиями и созданными ими предприятиями и организациями. Существующая практика рефинансирования идет по пути зачетов и вексельных схем. Однако, как выяснилось в процессе исследования, такие схемы обременены рисками коррупционности, утраты имущественных прав и репутационными рисками. В проведенном исследовании обосновывается вывод о том, что для целей рефинансирования целесообразно использовать факторинг и секьюритизацию активов, предоставляемых финансово надежными кредитными организациями. Данные финансовые инструменты и механизмы позволяют привлечь долгосрочное финансирование, не используя при этом средства бюджетной системы Российской Федерации и не уделяя особого внимания каждому конкретному должнику и специфике взаимоотношений с ним в отношении тех или иных муниципальных услуг, право требования по оплате которых обеспечивает такое финансирование. Предлагается использовать факторинг и секьюритизацию активов в качестве способа рефинансирования как местных бюджетов, так и задолженностей созданных ими предприятий и организаций.