Анатолий Рыженков - Право и монополии в современной России

В связи с анализом стратегических оснований правового регулирования монополистических отношений в России важно обратиться к специальному документу – Стратегии развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период 2013–2024 гг., утвержденной Президиумом Федеральной антимонопольной службы России 03.07.2013 г. и отражающей приоритеты российского государства в соответствующей сфере.

Характерно, что в разделе I «Введение» данного документа, по существу, прямо подчеркивается двойственный, промежуточный характер правового регулирования монополистических отношений в России: «Развитие современной экономической среды в России изначально поставлено в зависимость от сырьевых, перерабатывающих, логистических монополий, созданных в период советской индустриализации.

Именно поэтому состояние конкуренции в российской экономике – наиболее точный индикатор успешности рыночных преобразований, свободы экономической деятельности и равенства предприятий всех форм собственности» [24] Стратегия развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период 2013 – 2024 гг.: утв. Президиумом ФАС России 03.07.2013//СПС «КонсультантПлюс». .

Такое указание на зависимость самых различных отраслей российской экономики от исторически сложившихся монополий как наследия социалистического строя, разумеется, свидетельствует о невозможности радикальной ликвидации монополистических отношений, вследствие чего развитие конкуренции неизбежно рассматривается не как противоположность монополиям, а как параллельно существующая реальность.

Стратегия развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период 2013–2024 гг. закрепляет четыре приоритета антимонопольного регулирования: создание благоприятной институциональной и организационной среды для эффективной защиты и развития конкуренции; снижение административных барьеров, препятствующих развитию и свободному функционированию рынков; обеспечение недискриминационного доступа потребителей к услугам естественных монополий, формирование эффективных механизмов тарифообразования; создание условий для эффективной конкуренции при размещении государственного и муниципального заказа и реализации на торгах государственного имущества.

Обращает на себя внимание «умеренный» характер этих стратегических приоритетов. Собственно, «антимонопольного» содержания в точном смысле слова они не имеют. В частности, они не предполагают устранения или даже существенного сокращения числа монополий в российской экономике. Более того, такой пункт, как «обеспечение недискриминационного доступа потребителей к услугам естественных монополий», указывает на то, что в стратегической перспективе планируется сохранение монополистических явлений в экономике. Хотя в п.4 Л Л рассматриваемой Стратегии и предлагается отменить федеральный закон «О естественных монополиях», здесь же уточняется, что одновременно следует ввести в Закон о защите конкуренции положения, предусматривающие особенности государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий. В том же п.4.1.1 упоминаются, в частности, такие стратегические меры, как создание правовых и экономические гарантии доступности и качества услуг субъектов естественных монополий для потребителей.

Таким образом, стратегия правового регулирования монополистических отношений в России характеризуется некоторой неопределенностью. Несмотря на ставшее традиционным обозначение «антимонопольное законодательство», борьба с монополиями или стремление к их упразднению в качестве основных направлений правовой политики российского государства не прослеживаются, вследствие чего она тяготеет не к стратегии «запрещения монополий», свойственной для США, а скорее к модели «контроля за монополиями», сложившейся в европейской практике.

Запрет монополизации, по сути, сводится к недопущению расширения монопольных сфер экономики, – и то лишь применительно к действиям самих субъектов рынка, что в целом не исключает введение монополий решением государства, – а также сдерживанию некоторых крайних форм злоупотребления монополистическим положением.

Стратегия правового регулирования монополистических отношений в России сегодня носит компромиссный характер и, по сути, направлена не на полное вытеснение монополий из экономики, а лишь на поиск баланса конкурентных и монополистических явлений.

Правовое упорядочение экономических отношений, связанных с деятельностью монополий, стало одним из наиболее постоянных стратегических направлений государственной политики в России еще до момента распада СССР и возникновения новой российской государственности. Вместе с тем та система правовых актов, в первую очередь законодательных, которая является одновременно и основанием, и результатом этой деятельности государства, неизменно становится предметом серьезной критики, причем, что наиболее характерно, не только со стороны представителей науки, предпринимательства и других институтов гражданского общества, но и со стороны тех самых государственных органов, которые наделены в данной сфере специализированной компетенцией.

Для того, чтобы исследовать состояние правовой системы в целом и отдельных ее элементов не только на уровне описания, но и в плане выработки идей по ее совершенствованию и развитию, полезным научным инструментом может служить понятие «правовая политика». Оно, в свою очередь, является основой теоретико-прикладной концепции, в рамках которой само право получает особый, отличающийся от традиционного, способ рассмотрения. Не случайно еще в дореволюционной цивилистической литературе «политика права» выделялась как особый аспект научного исследования, отличающийся от догмы, или от «науки позитивного права», своей направленностью на выработку законодательных новелл и вообще на изменение действующего права [25] См., например: Петражицкий Л. Права добросовестного владельца на доходы с точки зрения догмы и политики гражданского права. СПб., 1897. – С. 383–384. .

С практической точки зрения идея правовой политики особенно импонирует присущим ей акцентом на единство, последовательность и планомерность принимаемых решений. Так, А.В. Малько понимает правовую политику как «научно обоснованную, последовательную и системную деятельность государственных органов и институтов гражданского общества по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры и правовой жизни общества и личности» [26] Малько А.В. Теория правовой политики. М., 2012. – С. 34. .