Татьяна Братко - Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований

Сказанное в полной мере относится к предусмотренному ст. 31 БК РФ принципу самостоятельности бюджетов – одному из основополагающих принципов российского бюджетного права.

Объективный характер принципа самостоятельности бюджетов состоит в том, что этот принцип:

а) обусловлен экономическими, политическими и другими объективными факторами (к которым относится главным образом политико-территориальное устройство РФ, а, в конечном счете – обширная территория РФ, достаточно высокая общая численность населения, его многонациональный состав и так далее);

б) отражает тенденции развития экономических отношений, складывающихся в РФ как государстве с несколькими уровнями территориальной организации публичной власти (в частности, финансовых отношений между публично-правовыми образованиями в составе РФ).

Именно объективный характер принципа самостоятельности бюджетов позволяет объяснить, почему этот принцип является основополагающим началом российского бюджетного права и отличается большей степенью стабильности по сравнению с другими нормами законодательства.

Принцип самостоятельности бюджетов рассматривается в качестве одного из фундаментальных основ бюджетного права РФ (а не в качестве обыкновенного частного правила), поскольку он призван отражать и закреплять общие тенденции развития отдельных наиболее значимых, базовых экономических отношений в РФ. Законодатель относит принцип самостоятельности бюджетов к принципам бюджетной системы РФ (ст. 28 БК РФ) и прямо указывает на то, что бюджетная система признается основанной «на экономических отношениях и государственном устройстве РФ» (ст. 6 БК РФ). Но раз бюджетная система РФ основана на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, то на них же неизбежно опираются и ее принципы, включая принцип самостоятельности бюджетов. Этот принцип нужен для функционирования бюджетной системы РФ как государства с несколькими уровнями территориальной организации публичной власти. Он обеспечивает всем публично-правовым образованиям в составе РФ финансовые возможности для самостоятельного решения вопросов, отнесенных к их компетенции, и гарантирует необходимый объем бюджетных полномочий (ст. 31 БК РФ).

Стабильность принципа самостоятельности бюджетов предопределена относительной неизменностью тех факторов, которыми он обусловлен. Постоянство общих тенденций развития соответствующих экономических отношений в РФ и неизменность ее политико-территориального устройства являются главными причинами стабильности принципа самостоятельности бюджетов.

Между тем принцип самостоятельности бюджетов имеет и субъективный характер, поскольку он воплощает в своем содержании субъективные представления законодателя об объективных тенденциях общественного развития и публичных интересах.

Что же представляет собой принцип самостоятельности бюджетов как правовой принцип? В юриспруденции сложилось два основных подхода к пониманию принципов права:

1) в качестве правовых принципов рассматривают требования к содержанию позитивного права или нормы, стоящие над позитивным правом (в этом толковании они есть «прежде всего идеи» [21] Лившиц Р З. Теория права. М.: БЕК, 1994. С. 195. и могут не выражаться в юридических нормах);

2) правовыми принципами считают отдельные нормы позитивного права, носящие общий характер (стало быть, правовые принципы всегда воплощаются в позитивном праве, составляют часть его структуры).

По нашему мнению, первый подход имеет очевидные недостатки. Если наивно согласиться с неправовым характером отдельных юридических принципов, то придется также признать, что некоторые идеи регулируют общественные отношения наравне с нормами права. Но вывод этот – явно ошибочный. По этой причине идеи правосознания не следует отождествлять с юридическими принципами, которые – в противоположность идеям – всегда воплощаются в праве, составляют часть его структуры. В этом отношении юридические принципы ничуть не отличаются от других правовых норм и могут рассматриваться как их особая разновидность. Иную позицию отстаивал В. П. Грибанов: «Отождествление правового принципа с нормой права практически равнозначно отрицанию правовых принципов вообще, признанию того, что принципов этих как таковых не существует, а есть только правовые нормы, различающиеся между собой более общим и более конкретным содержанием» [22] Грибанов В. П. Принципы осуществления гражданских прав // Осуществление и защита гражданских прав. М.: Статут, 2000. С. 216. . С подобным мнением сложно согласиться, поскольку более общее содержание не является единственным характерным признаком принципов права. Юридические принципы – в отличие от обыкновенных правовых норм общего характера – имеют приоритет перед любыми более конкретными (специальными) нормами. И это неслучайно. Ведь в правовой системе юридические принципы приобретают значение фундаментальных основ права, его нормативно-руководящих начал. Такое значение в свою очередь обусловлено тем, что принципы права всегда отражают общие тенденции развития отношений, в то время как обыкновенные правовые нормы – только отдельные явления социальной реальности. Поскольку же тенденциям (закономерностям) подчиняются все явления социальной реальности, то и адекватно отражающим эти тенденции (закономерности) юридическим принципам должны подчиняться все обыкновенные правовые нормы, воспроизводящие образы соответствующих видов общественных отношений.

С учетом вышеизложенного более предпочтительным следует признать второй из двух основных подходов к пониманию принципов права. Согласно этому подходу правовыми принципами считаются отдельные нормы позитивного права, носящие общий характер. Например, по мнению С. С. Алексеева, юридические принципы – «это выраженные в праве (курсив наш – Т. Б.) исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни» [23] Проблемы теории права: в 2 т. Т 1: Основные вопросы общей теории права / С. С. Алексеев. Свердловск, 1972. С. 102. . Р. Лукич видит в правовых принципах «абстрактные нормы, выведенные из менее абстрактных норм и действующие в случаях, охваченных нормами низшего порядка» [24] Лукич Р Методология права / пер. с сербскохорватского В. М. Кулистикова; под ред. и с вступ. статьей Д. А. Керимова. М.: Прогресс, 1981. С. 278. . С точки зрения И. Л. Честнова, юридические принципы представляют собой «исходные начала образов права, форм права и правопорядка» [25] Честнов И. Л. Постклассическая теория права. М.: Алеф-Пресс, 2012. С. 456. , которые наряду с материально-правовыми и процессуально-правовыми нормами входят в структуру нормативности права [26] Честнов И. Л. Постклассическая теория права. М.: Алеф-Пресс, 2012. С. 443. . Э. Д. Соколова подчеркивает, что принципами финансового права являются только закрепленные нормами финансового права основные положения финансовой деятельности государства и муниципальных образований [27] Соколова Э. Д. Система принципов финансового права // Финансовое право. 2012. № 8. С. 7–8. . Нередко понятия правового принципа и нормы, имеющей широкое содержание, даже используются как синонимы [28] Словарь международного права / С. Б. Бацанов, Г К. Ефимов, В. И. Кузнецов [и др.]. М.: Международные отношения, 1986. С. 324. (хотя такое словоупотребление и не совсем корректно, поскольку правовой принцип является общей нормой особого рода).