Денис Шевчук - Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебное пособие

В области охраны порядка к ведению муниципальных органов относится установление правил поведения в общественных местах, противопожарный и санитарный надзор. В ряде стран, например, в США, Канаде, Франции, муниципалитеты имеют собственную полицию. По вопр осам, не урегулированным вышестоящими властями, муниципалитеты могут издавать нормативные акты, как правило, подлежащие утверждению центральных органов или их агентств на местах. Многие из полномочий, отнесенных к сфере местного управления, принадлеж ат лишь крупным муниципалитетам – муниципалитетам провинций, больших городов и т. п. Компетенция муниципальных органов низовых звеньев (сельских общин, небольших городов) незначительна. Под непосредственным управлением муниципальных органов находятся составляющие муниципальную собственность предприятия, главным образом, в сфере коммунального хозяйства и бытового обслуживания и некоторая часть жилого фонда, а также школы, муниципальные б иблиотеки, парки, благотворительные учреждения. В ряде стран муниципалитеты ведают учреждениями здравоохранения, выплатой пособий по безработице и пенсий. В отдельных случаях муниципалитеты владеют промышленными предприятиями, в том числе и на паях с час тными компаниями (например, в ФРГ, Австрии). Многие из указанных видов муниципальной деятельности связаны с повседневными нуждами населения. Однако государством эти функции ограничиваются. В Великобритании, например, в 1934 году из ведения муниципалитетов была изъята выплата пособий по безработице, в 1940 году – назначение пенсий по возрасту, в 1948 году – управление больницами, газо– и электроснабжением; в 1965 году муниципалитетам, не владеющим муниципальным транспортом, было запрещено обзаводиться им. В 1974 году муниципалитеты полностью утрати ли остававшиеся в их ведении службы здравоохранения (поликлиники и др.), из их ведения было также изъято управление водоснабжением. В США только 2,1 % городов с населением свыше 5 тыс. человек располагают муниципальным транспортом, 6,4 % – ведают газоснабж ением, 19,1 % – снабжением электроэнергией, 76 % – владеют водопроводом, 60,5 % – канализационной системой. 454 города не осуществляют ни одного из перечисленных видов обслуживания. В Великобритании, в Скандинавских странах,

Австрии и некоторых других государствах муниципальное хозяйство более развито. Однако в той же Великобритании далеко не каждый муниципалитет владеет коммунальными службами. Во Франции владение городским транспортом, рынками, осветительной сетью является необязательным для муниципалитетов. В 1982 году законом о децентрализации в стране было осуществлено перераспределение управленческих функций и полномочий между центральными органами и территориальными коллективами в некоторых вопросах. Было несколько ра сширено участие региональных, департаментских и коммунальных органов в управлении экономическим развитием, здравоохранением, благоустройством, в охране окружающей среды, устранены наиболее жесткие формы централизованного контроля за деятельностью местных властей. Законодательство устанавливает довольно широкий круг полномочий региональных органов. К компетенции региональных советов относится региональное планирование, управление благоустройством, вопросы градостроительства, образования и профессионального обучени я, здравоохранения. В соответствующих масштабах в осуществлении этих функций участвуют также органы коммун и департаментов. Значительным своеобразием отличается компетенция областных советов в Италии. Эти советы обладают правом законодательствовать в вопросах, определяемых конституцией. К их числу относятся сельское хозяйство, использование природных ресурсов, общественные ра боты областного значения, дороги и транспорт, градостроительство, ярмарки и рынки, здравоохранение, работа социально-культурных учреждений, городская и сельская полиция, границы общин и др. Областные советы могут делегировать ряд своих управленческих пол номочий провинциям и общинам, а также оказывают финансовое содействие провинциальным и общинным советам в их осуществлении. Финансовая база органов управления складывается из их собственных доходов и дотаций из государственного бюджета. Главный источник собственных доходов муниципальных органов – налоги и сборы с населения. Они устанавливаются и взимаются муниципалитетами под контролем центральных органов. Основную долю платежей дает налог на недвижимое имущество (домовладения и хозяйст венные сооружения, земельные участки). Муниципалитеты устанавливают и другие местные налоги, например, школьный, косвенные налоги на товары широкого потребления, как исключение – подоходный налог. Доходы от муниципального хозяйства обычно составляют в бюджетах органов местного управления незначительную долю. Доходы органов местного управления, несмотря на рост местных налогов, недостаточны для покрытия муниципальных расходов, особенно на строительные работы. По этой причине муниципальные органы широко прибегают к займам у финансовых корпораций, выплачивая им в качестве процентов по займам значительную часть своих доходов. Широкое распространение получила практика выделения муниципалитетам правительственных субсидий. В различных странах они, как правило, составляют от 15 до 50–60 % доходов местных бюджетов. По словам одного из видных специалистов местного управления С. Хью мза, помощь центрального правительства, подобно некоторым лекарствам, не дает больному умереть, но вместе с тем не выводит его из состояния инвалидности. Она порождает зависимость муниципального управления от центрального правительства, причем не только в финансовых, но и в политических вопросах. Характерным примером может служить реформа муниципальных финансов, проведенная в 1970 году в ФРГ. Согласно установленному порядку, муниципалитеты передают федеральному правительству более 40 % поступлений от местного поимущественного и предпринимательског о налогов, получая взамен 14 % поступлений от федерального подоходного налога. Таким образом, стабилизация муниципальных финансов достигается путем усиления зависимости мест от финансовой поддержки федеральной власти.

§ 4. Порядок формирования, структура и организация работы органов местного управления Муниципальные выборы. Органы местного управления состоят из выборных муниципальных советов (или собраний) и исполнительного аппарата. Порядок выборов в муниципальные советы регулируется специальными избирательными законами. В федеративных государствах их издание, как правило, относится к ведению законодательных органов субъектов федерации.

В странах с давними демократическими традициями установлен принцип всеобщего избирательного права при выборах в муниципальные советы. Однако этот принцип нередко нарушается сохранением различных избирательных цензов (особенно ценза оседлости). Пассивны м избирательным правом обычно пользуются лица, достигшие 21–25 лет. Как правило, не допускается избрание в муниципальный совет его служащих, лиц, объявленных несостоятельными должниками. В составе муниципальных советов низок процент рабочих, женщ ин, молодежи. Так, в Великобритании доля квалифицированных рабочих в муниципальных советах в 2 раза меньше, а неквалифицированных – в 20 раз меньше, чем их удельный вес в составе взрослого населения; 54 % советников имеют возраст старше 55 лет, женщины со ставляют лишь 1/8 часть советников. Кандидат в советники должен прожить на территории муниципалитета не менее 12 месяцев до дня выборов или иметь на этой территории постоянную работу, либо быть владельцем или арендатором недвижимого имущества, находящего ся на территории муниципалитета. В больших масштабах наблюдается абсентеизм избирателей. Как правило в муниципальных выборах в таких, например, странах, как США, Англия, участвует от 25 до 60 % избирателей. Порядок выдвижения кандидатов, формирования избирательных округов и определения результатов голосования в различных странах и даже в пределах одной страны, например, в США, отличается большим разнообразием. Распространенным способом выдвижения кандидатов является представление петиции, подписанной определенным числом избирателей. В США обычным методом первичного отбора кандидатов той или иной партии служат местные первичные выборы (праймериз). Существует три вида избирательных округов по выборам в муниц ипальные советы: одномандатные, многомандатные и, наконец, территория муниципалитета может составлять один многомандатный избирательный округ. Наиболее распространены многомандатные избирательные округа. В Великобритании, например, члены советов графств избираются по одномандатным избирательным округам, а округов – по одномандатным или многомандатным избирательным округам. Кандидаты в муниципальные советы выступают на выборах как представители политических партой и других организаций или как независимые.