Г Чубуков - Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации

1. Земельный участок как самостоятельный имущественный объект может быть предметом гражданских и земельных правоотношений. Использование словосочетания "оборот земельных участков" свидетельствует о том, что речь идет о включении земельных участков в систему рыночных отношений, в гражданский оборот в смысле ст.2 ГК РФ, т.е. земельные участки представляют собой объекты гражданских прав. В соответствии со ст.129 ГК РФ земельные участки могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Таким образом, ГК РФ определяет общие рамки оборота земельных участков, в то время как Кодекс, исходя из специфики объекта, устанавливает конкретные границы вовлечения земельных участков в гражданский оборот.

2. Земельные участки всегда являются объектами права собственности — государственной, муниципальной или частной. В условиях кадастрового учета земель бесхозность земельного участка представляется невозможной: можно говорить о заброшенности земельного участка, о том, что собственник не выполняет обязанностей по его освоению, обработке.

Изъятие земельного участка из оборота означает лишь, что по поводу такого участка невозможны гражданско-правовые сделки, а его судьбу определяют административные акты соответствующих органов государственной власти и управления, муниципальных органов. В форме административных актов здесь реализуются правомочия собственника земельного участка. Но и государство, и муниципальные образования, в качестве собственников изъятых из оборота земельных участков, не обладают полным объемом правомочий собственника, предусмотренных п.1 ст.209 ГК РФ: они не вправе передавать такие земельные участки в частную собственность и совершать по поводу них гражданско-правовые сделки — продавать, сдавать в аренду и т.п.Иначе говоря, исключается реализация предусмотренного ГК РФ правомочия по распоряжению объектом права собственности.

Другую категорию составляют земли, ограниченные в обороте. В случаях, предусмотренных федеральными законами, они могут быть переданы в частную собственность. Согласно ст.72 Конституции РФ земельное законодательство отнесено к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Решение вопроса о возможности передачи в частную собственность ограниченных в обороте земельных участков Кодекс отнес к компетенции Федерации.

3. Ограничения оборота земельных участков устанавливаются Кодексом и специальными федеральными законами.

Ограничение оборота земельных участков зависит от направления использования и защиты отдельных категорий земель или специально обозначенных земельных участков. Так, ФЗ от 15.04.1998г. "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" [151] СЗ РФ, 1998, N 16, ст.1801; 2000, N 48, ст.4632; 2002, N 12, ст.1093; 2003, N 50, ст.4855; 2004, N 35, ст.3607; 2005, N 19, ст.1752. определяет особенности оборота садовых, огородных и дачных земельных участков. Он устанавливает, что при совершении сделок с садовыми, огородными и дачными земельными участками не допускается изменение их целевого назначения и разрешенного использования.

4. Необходимость полного изъятия из оборота земельных участков, находящихся в федеральной собственности, обусловлена характером объектов, расположенных на этих участках. Перечень таких земельных участков является исчерпывающим и не может быть расширен по решению органов власти субъектов Федерации или органов местного самоуправления.

5. Ограничение в обороте находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков также обусловливается необходимостью обеспечения целевого использования этих участков в интересах общества. Земельные участки, находящиеся в государственной собственности, могут быть объектами права собственности, как Федерации, так и субъектов Федерации.

Возможности ограниченного включения в гражданский оборот земель, предоставленных, например, для нужд железнодорожного транспорта, предусмотрены ст.90 Кодекса и специальными нормативными актами — ФЗ от 10.01.2003г. "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" [152] СЗ РФ, 2003, N 2, ст.169; N 28, ст.2884. и Положением о порядке использования земель федерального железнодорожного транспорта в пределах полосы отвода железных дорог, утвержденным приказом МПС России от 15.05.1999г. Согласно п.12 названного Положения свободные земельные участки в полосе отвода, относящиеся к землям железнодорожного транспорта, могут предоставляться в срочное пользование физическим и юридическим лицам для сельскохозяйственных целей, оказания услуг пассажирам, складирования грузов, для устройства погрузочных-разгрузочных площадок, сооружения прирельсовых складов (кроме складов горюче-смазочных материалов и любых типов автозаправочных станций, а также складов, предназначенных для хранения опасных веществ и материалов) и иных целей, если при этом будут соблюдаться требования безопасности движения.

Схожие возможности относительно городских земель предоставляются новым ГрК РФ. В соответствии со ст.37 названного кодекса определены виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними. Условно разрешенное использование может заключаться, например, в предоставлении места для торгового киоска или какой-либо игровой площадки. Однако при этом ГрК РФ требует учета публичных интересов окружающих землепользователей. Вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи. Публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования проводятся с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок, применительно к которому запрашивается разрешение. В случае, если условно разрешенный вид использования земельного участка может оказать негативное воздействие на окружающую среду, публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков, подверженных риску такого негативного воздействия.