В Маклаков - Иностранное конституционное право (Под ред. проф. В.В. Маклакова)

Конкурирующая компетенция включает свыше 25 вопросов, и прежде всего: гражданское право, уголовное право и исполнение приговоров, судоустройство, судопроизводство, адвокатура, нотариат; право союзов и собраний, охрана немецкого культурного достояния от вывоза за границу, гражданство в землях и др. Земля обладает законодательными полномочиями в сфере конкурирующей компетенции лишь тогда и постольку, когда и поскольку федерация не пользуется своими законодательными правами. Вместе с тем предусмотрено, что федерация имеет право законодательства в этой сфере, если существует необходимость в федеральном законодательном регулировании, так как: 1) вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством отдельных земель; 2) регулирование вопроса законодательством земли могло бы нарушить интересы другой земли или страны в целом; 3) это необходимо для сохранения правового или экономического единства страны (ст. 72).

Федерация наделена правом (при наличии указанных выше предпосылок, т. е. в пп. 1–3) издавать: общие предписания по таким вопросам, как правовое положение лиц, состоящих на публичной службе земель, общин и иных корпораций публичного права; общие принципы высшего образования; общее положение печати и кино; охота, охрана природы и забота о ландшафтах; отвод земель, организация территорий и водоснабжение; регистрация жителей и выдача удостоверений личности (ст. 75).

Как свидетельствует практика, используя нормы основного закона, регулирующие вопросы конкурирующей компетенции, а также возможности издания общих предписаний, федерация значительно расширила свои законодательные полномочия за счет земель.

В основном законе достаточно подробно урегулированы вопросы, касающиеся финансовых взаимоотношений федерации и земель. Федерация и земли раздельно несут расходы для решения своих задач, если конституцией не предусмотрено иного (абз. 1 ст. 104-а). Если однако, земли действуют по поручению федерации, то последняя несет связанные с этим расходы (абз. 2 ст. 104-а). Федерация может предоставлять землям финансовую помощь для особо важных инвестиций, как и для инвестиций общин и объединений общин в случаях необходимости предотвращения нарушений общего экономического равновесия, для выравнивания экономических различий на территории федерации или для оказания помощи в экономическом развитии (абз. 4 ст. 104-а). Конституция ФРГ содержит и нечасто встречаемые в таком же законодательстве нормы о детальном распределении налоговых поступлений. Федерация и земли самостоятельны и независимы в ведении своего бюджетного хозяйства (абз. 1 ст. 109), вместе с тем они должны учитывать требования единого экономического баланса страны (абз. 2 ст. 109).

Правовой статус субъектов федерации детально не рассматривается в основном законе 1949 г. Не рассматривается и статус городов (Берлин, Гамбург, Бремен), обладающих таким же статусом. Вследствие этого и ряда иных причин некоторые немецкие ученые рассматривают земли как государственные образования, имеющие особый правовой статус [24] Такова позиция цитированного О.Киминниха и ряда других авторов. ; другие авторы считают, что ФРГ составляют государства, обладающие признаками суверенитета [25] «Земли — это государства, — пишет профессор университета в гор. Майки В.Рудопьф, — они самостоятельно осуществляют всю полноту государственной власти за пределами полномочии федерации…» — см. Современный немецкий конституционализм. М., РАН, 1994. С. 8. , а города Берлин, Гамбург и Бремен в официальных документах прямо именуются, как города-республики. На наш взгляд, ближе к истине стоят те авторы, которые не рассматривают земли в качестве суверенных государств, поскольку, во-первых, они таковыми по основному закону не являются; во-вторых, нигде не закреплено право выхода земель из состава ФРГ; в-третьих, как уже говорилось, конституционный строй земель должен соответствовать общим принципам, сформулированным в основном законе (ст. 28); в-четвертых, установлено, что федеральное право имеет перевес над правом земель (ст. 31).

Высшим законодательным органом земли является представительный орган (ландтаг, гражданское собрание, палата депутатов), формируемый путем всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании. Ландтаги избираются на четыре или пять лет. Мандат депутата ландтага является свободным; на депутата распространяется иммунитет и индемнитет. В большинстве земель действуют однопалатные ландтаги; в Баварии парламент имеет две палаты.

Ландтаги принимают законы и осуществляют надзор за их исполнением, контроль за деятельностью исполнительной власти; они избирают премьер-министра. В землях законодательство может приниматься и путем референдума.

Большинство ландтагов могут принимать решения о самороспуске; основной закон ФРГ не предусматривает такого права в отношении Бундестага.

Правительство земли (нередко именуемое кабинетом) состоит из премьер-министра (по немецкой терминологии — министра-президента) и министров. В городах Берлин, Гамбург и Бремен министры называются сенаторами. Премьер-министр определяет направления правительственной политики; в рамках этой политики каждый министр самостоятельно руководит доверенной ему отраслью. Важной сферой деятельности земельных правительств является подготовка законопроектов, назначение чиновников в органы земли, а также проведение в жизнь федеральных законов (например, в области налогообложения). Премьер-министр руководит деятельностью правительства, осуществляет право помилования, представляет землю во внешних отношениях и др.

В основном законе ФРГ нет специального раздела, регулирующего вопросы административно-территориального деления субъектов федерации. По смыслу основного закона в землях существуют округа и общины, в которых должны действовать создаваемые народом путем всеобщих, прямых, свободных и равных выборов при тайном голосовании представительные органы [26] Представительные органы общин избираются в большинстве земель сроком на 5 пет (в Гессене и Шпезвиг-Гопьштейне — на 4 года, в Баварии — на 6 пет). ; допускается возможность замены представительного органа собранием населения общины [27] Следует отметить, что после обширной территориальной реформы 60-70-х годов, приведшей и укрупнению общин, это положение практически утратило свой смысл. (абз. 1 ст. 28).

В основном законе закреплено также положение об обязательном предоставлении общинам права регулировать все дела местного сообщества — в рамках закона и под свою собственную ответственность (абз. 2 ст. 28).