В Маклаков - Иностранное конституционное право (Под ред. проф. В.В. Маклакова)

Согласно основному закону союзы общин (а немецкие теоретики считают их округами [28] См. например: Ф.Е.Шнапп. Аппарат главы окружной администрации в землях ФРГ. Государство и право, 1994, На 4. С. 131. ) также обладают правом самоуправления в рамках их определенной законами компетенции и на основе законов (абз. 2 ст. 28).

В конституциях земель вопросы административно-территориального деления, правового статуса общин и их объединении урегулированы несколько подробнее.

В конституции земли Гессен, в частности, установлено, что общины являются исключительными обладателями всех полномочий местного публичного управления, осуществляемого на основе их собственной ответственности; общины могут решать любые задачи публичной власти, за исключением тех, которые возложены на другие ведомства в общественных интересах специальным предписанием закона (абз. 1 ст. 137). Аналогичным статусом обладают и объединения общин — в рамках своей установленной законом компетенции (абз. 2 ст. 137). В этой же статье содержится норма и о том, что «право общин и их объединений на самостоятельное управление своими делами гарантируется государством» (абз. 3 ст. 137). Надзор государства ограничивается лишь обеспечением соответствия такого управления законам. Основной закон этой земли содержит важные положения об обязанности государства по обеспечению денежными средствами общин и их объединений, необходимых для выполнения их задач [29] Согласно конституции (абз. 4 ст. 137) на общины и их объединения может быть возложено выполнение государственных задач (помимо задач местного публичного управления). , а также обязанность государства предоставлять в распоряжение общин (в интересах их независимой публичной деятельности) источников доходов, которыми они вправе распоряжаться под свою ответственность.

Современное административно-территориальное деление субъектов германской федерации (при всем его многообразии в различных землях) является, на наш взгляд, двухзвенным: базисом всей общественной и государственной жизни, основной единицей деления являются общины — низовое звено (сельская община и город, не имеющий районного деления [30] Иными словами — город окружного подчинения. ; объединения общин (союзы общин) составляют второе звено — округ; статусом округов нередко обладают и крупные города [31] В настоящее время трое из четырех граждан ФРГ проживают в городах; каждый третий — в крупном городе. . Особое место занимают так называемые города-республики (города-государства), являющиеся по своему правовому статусу одновременно городом и землей — субъектом федерации; в деятельности их органов сочетается решение задач субъекта федерации, общины, города.

Правовое положение общин, округов, городов подробно регулируется в принимаемых в землях уставах общин и уставах округов. Общины принимают решения по вопросам развития инфраструктуры, общинного транспорта, туризма, строительства жилья, детских садов, школ, дорог, больниц, содержания театров, библиотек, музеев, социальных и спортивных сооружений. Общины устанавливают размеры налогов, сборов и т. д.

Правовой статус общин, взаимоотношения их органов отличаются большим своеобразием, что объясняется историческими традициями, влиянием зарубежного опыта в организации местного управления и самоуправления и рядом других причин. Немецкие авторы говорят о четырех моделях общин, классифицируя их по такому важному основанию, как взаимоотношения представительного органа с органами управления.

Первая разновидность — так называемая южногерманская модель, существующая в землях Баден-Вюртемберг и Бавария. В этих землях «представительная корпорация» общины и «верхушка администрации» общины (бургомистр, обер-бургомистр) являются как бы единой коллегией — общинным советом (городской совет, городское собрание депутатов). Общинный совет, включающий определенное число советников, пропорциональное численности населения, избирается последним путем прямых выборов; бургомистр — он же председатель совета — также избирается населением. Для этой разновидности характерно доминирующее положение представительного органа, а бургомистр в нем только «первый среди равных», хотя в настоящее время он и обладает рядом важных полномочий [32] В литературе эта модель именуется «системой двух корпораций»; по мнению ряда немецких ученых, она представляет собой определенную противоположность системе прусского устройства магистрата (см. ниже о второй разновидности местного управления). .

Вторая разновидность (так называемое устройство магистрата) существует в землях Гессен, Шлезвиг-Гольштейн (в городах), в городах-землях Бремене и Гамбурге. Здесь представительный орган общины (общинное представительство, городское собрание депутатов) избирается населением общины. Исполнительный орган — магистрат избирается представительным органом. Магистрат — коллегиальный орган, включающий бургомистра и почетных членов, т. е. лиц, не получающих вознаграждения за свою деятельность. Магистрат решает текущие управленческие дела и представляет общину вовне. В этой модели местного управления заложена возможность противостояния представительного учреждения и исполнительной власти общины.

Третья разновидность местного управления (так называемое устройство бургомистра) существует в общинах земель Пфальц, и Саара (города и сельские общины), Шлезвиг-Гольштейна (сельские общины). Представительный орган формируется населением путем прямых выборов; исполнительный орган — бургомистр (обер-бургомистр) избирается представительным органом, но обладает значительными полномочиями, являясь, как правило, председателем общинного представительства. Бургомистр выполняет единоличные функции, свойственные магистрату, решая текущие проблемы в управлении общиной, руководя ее администрацией и представляя общину вовне. Эта разновидность несколько напоминает современную французскую систему управления коммун после реформы 1982 г.

Четвертая разновидность, условно называемая северогерманской моделью, действует в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония. Здесь представительный орган (совет, совет общины, городской совет) избирается населением. Исполнительный орган — исполнительный комитет — не является вспомогательным органом совета. Его работой руководит «директор общины» (директор города, обер-директор города), избираемый представительным органом. Комитет занимается подготовкой решении совета; директор решает текущие дела, руководит общинной администрацией, представляет общину вовне. Такая система управления весьма чужда немецким традициям. Она сложилась после второй мировой войны не без влияния британских оккупационных властей. Эта модель напоминает англо-саксонскую систему «совет — управляющий».