Виталий Федосов - Бюджетная система Российской Федерации

• разграничения расходных обязательств и ответственности за их выполнение;

• разграничения налоговых полномочий и доходных источников;

• бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.

Межбюджетные отношения существуют в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но складываться они могут на разных основах (принципах). Принято различать унитарные и федеративные бюджетные системы. К унитарным относятся, например, бюджетные системы Великобритании, Италии, к федеративным – Германии, Канады, США и многих других.

Унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. Федеративные бюджетные системы строятся на прямо противоположных основах. Им присуща высокая степень самостоятельности территориальных органов власти при соблюдении единства общегосударственных интересов.

Принципы, на основе которых функционируют федеративные бюджетные системы, называют принципами бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм (или фискальный федерализм (от слова фиск – казна)) может быть определен как система управления публичными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом. [48]

В. Н Лексин и А. Н. Швецов [49] отмечают, что в строго научном смысле теории бюджетного федерализма, равно как и канонического определения самого понятия, не существует. Вместе с тем анализ построения бюджетно-налоговых систем в государствах федеративного устройства (или с достаточно высокой самостоятельностью образующих их территориальных единиц) позволяет выделить следующие универсальные положения, которые в совокупности выражают суть стандартной модели бюджетного федерализма:

• сосуществование нескольких уровней бюджетно-налоговой системы, соответствующих уровням территориально-политического и территориально-административного устройства страны;

• законодательное или договорное распределение полномочий и ответственности каждого из указанных уровней власти за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории;

• наличие устойчивых представлений (они могут быть закреплены в нормативах) о величине необходимых и достаточных расходов для самостоятельной реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности;

• использование надежных и общепризнанных субъектами Федерации способов учета их особенностей для корректировки величины вышеуказанных расходов (или их нормативов);

• сложившееся в соответствии с законом и исходящее из критерия достаточности для покрытия нормативно распределяемых расходов закрепление за каждым уровнем бюджетно-налоговой системы (федеральным, региональным, местным) налоговых и неналоговых доходных источников (так называемое вертикальное бюджетное выравнивание );

• установление в классификации расходов федерального и региональных бюджетов специальных позиций финансирования таких направлений региональной политики федеративного государства, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности их собственных средств для покрытия нормативно распределяемых расходов (так называемое горизонтальное бюджетное выравнивание с помощью дотаций, субсидий, субвенций), реализация программ селективной поддержки развития отдельных регионов, принятие мер по чрезвычайной поддержке депрессивных территорий и т. п. При этом законодательно устанавливаются процедуры обоснования соответствующих расходов, их распределения не только между бюджетами (отдельных регионов и муниципальных образований), но и между конечными получателями – финансируемыми из бюджета организациями, группами населения.

Федеративные страны решают задачу реализации модели бюджетного федерализма по-своему. Тем не менее принято выделять два типа моделей бюджетного федерализма – децентрализованную (конкурентную) и кооперативную. В децентрализованных моделях: из трех главных функций государственных органов власти и управления – макроэкономической стабилизации, перераспределения национального дохода и производства государственных товаров и услуг – первые две чаще всего относятся к сфере деятельности центрального правительства, а третья делится между тремя уровнями власти, но считается важнейшей в деятельности субнациональных правительств; этому распределению функций соответствуют и полномочия разных уровней власти по налогообложению.

Шире распространена кооперативная модель бюджетного федерализма, предполагающая: более широкое участие региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, что ведет к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных и центральных государственных структур; повышение роли региональных властей в системе распределения налоговых доходов, в том числе и национальных; активную политику горизонтального бюджетного выравнивания, повышенную ответственность центра за состояние региональных государственных финансов, уровень социально-экономического развития территорий, что ведет к усилению контроля со стороны центра и некоторому ограничению самостоятельности региональных властей. Ярким примером реализации такой модели является Германия.

Эффективность модели бюджетного федерализма в конкретной стране определяется не степенью централизации/децентрализации бюджетной системы, наличием или отсутствием регулирующих налогов, долями доходов/расходов федерального правительства, объемом и способами передачи финансовой помощи, а четко установленной и сбалансированной системой всех этих факторов, строго соответствующей особенностям данного федеративного государства. Как правило, более высокая централизация бюджетной системы и больший объем перераспределяемых бюджетных средств характерны для стран с высокой степенью неравенства бюджетной обеспеченности между субъектами Федерации. Обратимся к данным Российской Федерации, табл. 8.1.

Россия относится к асимметричным федерациям. В ее состав входят республики, края, области, автономные области, автономные округа, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, всего – более 80 субъектов РФ. Согласно ст. 5 Конституции РФ, все субъекты Федерации равны между собой. Принцип равенства прав здесь не исключает различия в степени соответствия этих прав реально сложившимся историческим, социально-экономическим и политическим условиям функционирования и развития субъектов Федерации. В соответствии с Конституцией РФ разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти РФ и ее субъектов, в том числе в области бюджета. Асимметричность федерации не является отступлением от принципов федерализма. Когда такая асимметричность вызвана объективной необходимостью, это обязательное условие для сбалансированности интересов ее субъектов, а значит, и для сохранения единства федеративного государства.