Виталий Федосов - Бюджетная система Российской Федерации

Таблица 8.1Сравнительный анализ федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ, 2007 г.

Формирование российской модели бюджетного федерализма прошло несколько качественно различных этапов, отмечают В. Б. Христенко и А. М. Лавров. [50]

В 1991–1993 гг. происходила «стихийная децентрализация межбюджетных отношений». Так, бюджетное выравнивание проводилось с применением дифференцированных и крайне нестабильных нормативов отчислений от основных федеральных налогов (прежде всего НДС). Размеры прямой финансовой помощи из федерального бюджета резко возросли, однако отсутствовали четкие критерии ее предоставления, а сама процедура проходила в рамках индивидуальных согласований и политического торга. Данная система фактически воспроизводила прежние командно-административные подходы к бюджетному выравниванию, что в условиях формирования рыночной экономики и политической децентрализации привело к острому бюджетному кризису.

С 1994 г. осуществляется первая реформа межбюджетных отношений, начало которой положил Указ Президента РФ «О формировании республиканского бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 г.» от 22.12.1993 г. № 2268. Для подавляющего большинства субъектов РФ были установлены единые нормативы отчислений от федеральных налогов, создан Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР), средства которого впервые стали распределяться на основе единой методики формализации критериев. Было положено начало применения общепризнанных в международной теории и практике инструментов и принципов выравнивания бюджетной обеспеченности. Одновременно данный Указ предоставил право региональным и местным органам власти вводить дополнительные налоги для пополнения их бюджетов. Такое, с первого взгляда демократическое, право на практике породило волну дискриминации налогоплательщиков со стороны региональных и местных властных структур, мешало свободному перемещению товаров по территории страны, хотя и обеспечивало поступления средств в эти бюджеты. В 1997 г. перечень налогов «закрыли»: только федеральный законодательный орган власти вправе устанавливать налоги на территории РФ. [51]

Этот период был не более чем «экспериментальным федерализмом», и к 1997 г. стало ясно, что возможности его развития исчерпаны. Более того, в 1997–1998 гг. обострился кризис межбюджетных отношений, что нашло отражение в недовольстве регионов проводимой политикой, попытках внедрения « одноканальной модели » межбюджетных отношений.

Одноканальная модель предполагает, что регионы передают в центр фиксированную сумму платежей, а все то, что будет собрано на территории сверх этой суммы, остается в их распоряжении. Однако «одноканальная модель» могла привести к дезинтеграции сначала налогово-бюджетного, а затем и экономического пространства, ухудшить инвестиционный и предпринимательский климат и, как результат, усилить сепаратистские тенденции в стране.

Со всей остротой встал вопрос о совершенствовании межбюджетных отношений в РФ, о новом этапе их развития. Постановлением Правительства РФ от 30.06.1998 г. № 862 принимается Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999–2001 гг. Концепция стала первой в российской практике официальной программой реформирования межбюджетных отношений. Основные направления реформы заключались в следующем.

1. Разграничение расходных обязательств и ответственности между органами власти и управления разных уровней.

2. Разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы РФ.

3. Совершенствование методики формирования и распределения ФФПР на основе сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов РФ, скорректированных с учетом объективно сложившегося уровня удорожания бюджетных расходов.

В рамках реализации данной Концепции были внедрены новые формы финансовой помощи субъектам РФ из федерального бюджета, создана система мониторинга региональных финансов и сформированы единые принципы межбюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы. Примечательно, что многие положения этой Концепции впоследствии нашли отражение в Налоговом и Бюджетном кодексах РФ. Период, в котором проходила реализация Концепции, по праву можно считать этапом «построения федерализма».

Несмотря на проведенные в конце 1990-х гг. реформы, сложившаяся в России к 2001 г. система межбюджетных отношений не отвечала основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу. По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступала большинству федеративных государств, формально сохраняя, однако, крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Региональные, и особенно местные, бюджеты были перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования (« нефинансируемые федеральные мандаты »).

Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также сеть бюджетных учреждений регламентировались централизованно установленными нормами. Более 90 % налоговых доходов территориальных бюджетов формировались за счет отчислений из федеральных налогов. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывала стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.

В рамках общей стратегии развития России на среднесрочную перспективу необходимо было реализовать качественно новый этап реформирования системы межбюджетных отношений. В научных исследованиях, посвященных развивающимся или переходным экономикам, получила распространение концепция « федерализма, сохраняющего рынок» или « федерализма, создающего рынок »/ основные положения которой нашли отражение в Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. [52]

Целью Программы явилось формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющего органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления проводить самостоятельную налоговую политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

В Программе развития бюджетного федерализма были регламентированы принципы разграничения расходных полномочий и доходных источников бюджетов субъектов РФ, что позволило сократить количество «нефинансируемых мандатов» и формализовать механизмы финансовой поддержки региональных и местных бюджетов. Закрепленные на постоянной основе доходные источники бюджетов субъектов РФ обеспечили стабильный рост их доходов, который на протяжении 2000–2005 гг. существенно опережал темпы инфляции. Реализация Программы завершилась внесением изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений, установленных Федеральным законом от 20.08.2004 г. № 120-ФЗ.