Виталий Федосов - Бюджетная система Российской Федерации

Ограничения для субъектов РФ при получении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета

Таблица 8.4Анализ расходов федерального бюджета на межбюджетные трансферты на 2008–2010 гг., млрд руб. [53]

Общий объем межбюджетных трансфертов запланирован на 2008 г. в сумме 2480,5 млрд руб., или более 6 % ВВП, что на 30,5 % превышает их объем в 2007 г. (1900,1 млрд руб.). В среднесрочной перспективе предусмотрено абсолютное увеличение межбюджетных трансфертов к 2010 г. – до 2720,9 млрд руб., или с ростом против 2007 г. на 43,2 %, с сохранением их доли в ВВП. Следует обратить внимание на то, что 2/3 объема средств межбюджетных трансфертов направляется бюджетам государственных внебюджетных фондов. В основном это продиктовано особым порядком финансирования пенсий в Российской Федерации.

Финансовые возможности субъектов РФ по выполнению расходных полномочий значительно дифференцированы в результате сложившейся структуры экономики регионов, степени развития их экономического потенциала, размера территории, количества проживающего населения, обеспеченности инфраструктурой и т. д. Обеспечение предоставления государственных и муниципальных услуг, относящихся к полномочиям субъектов РФ и муниципальных образований, является обязательством государства, которое осуществляет его путем выравнивания бюджетной обеспеченности (БО) субъектов РФ из федерального бюджета в форме дотаций, образующих Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (регионов) – ФФФПР. Главная цель ФФФПР – повысить возможности субъектов РФ с низкой бюджетной обеспеченностью в финансировании закрепленных за ними расходов и тем самым обеспечить выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам. Получателями трансфертов из ФФФПР ежегодно являются большинство субъектов РФ – более 70, что составляет приблизительно 90 % их общего количества.

В настоящее время дотации из ФФФПР предоставляются субъектам РФ, уровень расчетной БО которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия предоставления дотации. Наряду с выравниванием Б О это одновременно сохраняет и различия в исходной БО регионов, что создает достаточно сильные стимулы для развития собственного налогового потенциала. В результате получения трансфертов ни один дотационный регион не может по БО не только опередить, но даже и «догнать» какой-либо из регионов, не получающих трансфертов.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта РФ исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ, с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя. Использование при определении уровня расчетной Б О субъектов РФ показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов консолидированных бюджетов отдельных субъектов РФ не допускается.

Общий объем дотаций на выравнивание БО субъектов РФ определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной Б О субъектов РФ. Порядок (методика) расчета дотаций определяется Правительством РФ. Согласно методике, минимальный уровень расчетной БО определяется как средний уровень расчетной Б О до распределения дотаций по субъектам РФ, не входящим в число 10 субъектов РФ, имеющих самый высокий уровень БО, и 10 субъектов РФ, имеющих самый низкий уровень БО. Объем дотаций на выравнивание БО субъектов РФ на очередной финансовый год не может быть менее общего объема дотаций, утвержденных на текущий финансовый год.

Основные этапы процедуры распределения средств из ФФФПР в соответствии с методикой представлены на рис. 8.1.

Ключевые понятия методики:

• индекс налогового потенциала — относительная (по сравнению со средним по РФ уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, определяемая с учетом уровня развития и структуры экономики субъекта РФ. Применяется для сопоставления уровней расчетной БО субъектов РФ и не является прогнозируемой оценкой налоговых доходов субъектов РФ в расчете на душу населения или в абсолютном размере. Рассчитывается по специальной методике;

Рис. 8.1. Основные этапы распределения дотаций из ФФФПР

• индекс бюджетных расходов — относительная (по сравнению со средним по РФ уровнем) оценка расходов консолидированного бюджета субъекта РФ по предоставлению одинакового объема государственных и муниципальных услуг в расчете на душу населения, определяемая с учетом объективных региональных факторов и условий. Применяется для сопоставления уровней расчетной БО субъектов РФ и не является прогнозируемой оценкой расходов субъектов РФ в расчете на душу населения или в абсолютном размере. Рассчитывается по специальной методике.

Помимо трансфертов, рассчитанных по формуле, из ФФФПР могут выделяться дотации (не более 10 % объема ФФФПР), отражающие отдельные факторы и условия, учитываемые при определении уровня расчетной Б О субъектов РФ.

В последние годы происходит сокращение роли ФФФПР в качестве инструмента бюджетного выравнивания регионов. Начиная с 2005 г. минимальный уровень межбюджетного выравнивания субъектов Федерации ежегодно сокращается, что вызвано ростом дифференциации в обеспеченности доходами субъектов РФ (в том числе в результате предоставления финансовой помощи из федерального бюджета). При индексации в 2008 г. объема ФФФПР на уровень прогнозируемой инфляции должно было произойти сокращение минимального уровня выравнивания БО субъектов РФ до 57,4 % среднероссийского уровня – против 61,8 % по расчетам в 2007 г.

В этой связи начиная с 2008 г. предусматривается увеличение объема ФФФПР, позволяющего не снижать минимальный уровень БО высокодотационных субъектов Федерации по сравнению с 2007 г. Объем ФФФПР предусматривается увеличить до 328,6 млрд руб., или на 26,2 %, что позволит определить минимальный уровень выравнивания Б О исходя из расчета средней величины этого показателя по субъектам РФ без учета 10 самых высокообеспеченных и 10 самых низкообеспеченных. Предусмотренное на 2008 г. увеличение ФФФПР позволит сократить дифференциацию в предоставлении субъектами РФ и муниципальными образованиями государственных и муниципальных услуг, сократить различия между 10 наиболее и 10 наименее финансово обеспеченными субъектами Российской Федерации с 13 до 4 раз.