Кузьма Кичик - Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения

Встречаются в литературе и иные определения государственного заказа.

Авторы «Современного экономического словаря» понимают под государственным заказом «выдаваемый государственными органами и оплачиваемый из средств государственного бюджета заказ на изготовление продукции, выпуск товаров, проведение работ , в которых заинтересовано государство. Такой заказ может выполняться не только государственными, но и другими предприятиями. Заказ обычно выдается на конкурсной основе». [90]

В.С. Гладков пишет о государственном заказе как методе управления. В связи с этим под госзаказом предлагается понимать « совокупность приемов и способов субординационного и координационного воздействия на поведение субъектов экономической деятельности , реализация которых опосредуется образованным системным взаимодействием институциональных… и функциональных… элементов административно-правового механизма, обеспечивающего формирование и удовлетворение потребностей государства в товарах, работах и услугах путем реализации всей совокупности функций управления». [91]

В.В. Кикавец определяет государственный заказ как «реализуемый в целях обеспечения государственных нужд сложный и непрерывный процесс, состоящий из совокупности этапов : прогнозирования, планирования и формирования, размещения, исполнения и контроля». [92]

Асаул А.Н., Грахов В.П. и другие авторы государственный заказ рассматривают в том числе как « перечень товаров, работ и услуг , планируемых к закупке за счет бюджетных средств». [93]

Встречаются в научной литературе и весьма оригинальные определения государственного заказа. Так, В.И. Кузнецов понимает под государственным заказом «публично-правовой институт реализации Конституции, законов и функций Российского государства , в части удовлетворения государственных нужд посредством специального административного режима отношений между государством и субъектами частного права, регулируемого материальными и процессуальными нормами конституционного, административного, бюджетного и гражданского права» [94]. Как ни странно, приведенное определение воспринимается некоторыми молодыми учеными в качестве «наиболее полного и объемного». [95]

Отдельно от государственного рассматривается в литературе социальный заказ, под которым, в частности, понимают « систему мероприятий , направленных на реализацию социальных программ федерального, регионального или местного значения и финансируемых за счет средств соответствующего бюджета». [96]

Пожалуй, стоит признать излишним стремление некоторых юристов установить особое правовое регулирование социального заказа. Вряд ли специфика указанного вида государственного (муниципального) заказа является достаточной для его особого законодательного регулирования и, в том числе, установления отдельного «легального» определения социального заказа [97]. Стоит признать, что многочисленные государственные (муниципальные) задачи, в том числе и в социальной сфере, не просто возможно, но и следует решать в рамках общего механизма размещения государственного (муниципального) заказа.

Как мы видим из приведенных выше определений государственного (муниципального) заказа, под ним разные авторы, а также законодатель понимают разные явления: «выполнение работ», «правовой акт», «управленческий акт», «контракт», «совокупность контрактов», «документ», «потребность», «государственные нужды», «форму удовлетворения нужд», «поручение», «задание», «поставку», «определение поставщика», «систему мероприятий», «механизм», «метод управления», «отношения между властью и бизнесом, обществом и государственными органами», «перечень товаров, работ, услуг», «институт реализации Конституции, законов и функций Российского государства» и др.

Полагаем, что в большинстве случаев авторы не раскрывают в полной мере сущности государственного (муниципального) заказа, которую составляют нужды (потребности) публично-правового образования в товарах, работах и услугах.

Как отмечает А.Е. Зуев, сущность государственного заказа отражается в том числе в «формировании и официальном закреплении государственного спроса» [98]. По мнению Л.М. Давлетшиной, «объем государственных потребностей устанавливается в виде государственного заказа». [99]

Закон о размещении заказов склоняет к пониманию государственного (муниципального) заказа как финансовых средств, выделенных государственному (муниципальному) заказчику на удовлетворение соответствующих государственных (муниципальных) нужд. Ведь на вопрос о том, что именно размещается при «размещении заказа», напрашивается ответ – «финансовые средства». Однако такое понимание государственного (муниципального) заказа противоречит его сущности.

К тому же стоит заметить, что обязанности государственного (муниципального) заказчика по размещению заказа [100]возникают не с момента поступления заказчику этих средств, а с момента утверждения соответствующих лимитов бюджетных обязательств [101](п. 2 ст. 72 БК РФ), т. е. раньше перечисления средств. В связи с этим представляется несколько неточным утверждение С.П. Гришаева о том, что государственный заказ размещается лишь тогда, когда на его выполнение выделены в соответствующем бюджете необходимые финансовые ресурсы [102]. Как мы уже сказали, государственный (муниципальный) заказчик размещает заказ после доведения до него лимитов бюджетных обязательств, что не исключает возможность размещения заказа до поступления соответствующих средств на счет заказчика.

Не стоит рассматривать государственный (муниципальный) заказ лишь в виде соответствующих средств. В противном случае возникнет неопределенность в том числе с обособлением государственного (муниципального) заказа от бюджетных инвестиций. [103]

Государственный (муниципальный) заказ, конечно, ассоциируется со средствами, выделяемыми из бюджета на удовлетворение государственных (муниципальных) потребностей. Однако лишь выделение средств какому-либо субъекту не может само по себе породить его обязанность по проведению закупочных процедур, заключению контракта, контролю за его исполнением и т. д.

Не стоит под государственным (муниципальным) заказом понимать также и обязательства поставщика перед государственным (муниципальным) заказчиком по договору. А именно такое понимание заказа видится на стадии его исполнения, поскольку, по общему представлению, поставщик (а не заказчик) получает заказ , в связи с чем у него появляется обязанность его исполнить.