Виктор Вишняков - Крым: право и политика

Была и конструктивная сторона в предложениях принять конституционный закон, в котором можно было закрепить, в частности:

1. Определение понятия передачи административно-территориальных единиц из состава одного государства в состав другого.

2. Порядок инициирования передачи: ходатайство соответствующего органа государственной власти, требования к составу прилагаемых к нему документов, в том числе подтверждающих право на передачу административно-территориальной единицы, определение органа исполнительной власти, ответственного за подготовку решений о передаче.

3. Процедуры подачи ходатайства о передаче административно-территориальной единицы.

4. Обязанности органов исполнительной власти по передаче территории при наличии всех предусмотренных законом оснований для передачи, утвержденных планов по реализации принятых решений о передаче той или иной территории.

5. Публичность передачи, подразумевающая опубликование в информационно-телекоммуникационных сетях ходатайства о передаче единицы и др.

Все хозяйственные, транспортные, социально-культурные, оборонные, политические и другие связи Крымской области с Россией и Украиной складывались десятилетиями. И подавляющий объем этих связей складывался с Россией, благодаря чему и развивалась область — неотделимая, по Конституции 1936 года, часть территории (страны, государства), выделенная при экополитическом районировании в 30-х годах по определенному существенному признаку (природным условиям, историческим традициям, этническим или экономическим особенностям, административно-политическому значению и др.).

Крымская область в СССР была образована административно-территориальной реформой 1923-30 гг. вместо ранее существовавших губерний. Эта реформа, в основе которой лежали принципы экономического районирования, была подготовлена реорганизацией в первые годы советской власти (1917-22) дореволюционного административно-территориального деления (создание национальных автономий, дробление прежних губерний и образование новых административно-территориальных единиц, преимущественно вокруг крупных промышленных центров).

В 1923-30 гг. в РСФСР было создано вместо 56 губерний 14 крупных административно-территориальных единиц, в том числе 10 областей (4 из них вскоре преобразованы в края), каждая из этих единиц являлась самостоятельным экономическим районом. В других союзных республиках области первоначально не создавались. По мере роста населения и экономического развития страны число административно-территориальных единиц увеличивалось. В 1932 г. введено областное деление в Украинской ССР.

К моменту завершения работы по созданию нового административно-территориального устройства союзных республик складывалась иная практика проведения наиболее важных административно-территориальных изменений. С целью установления определенной стабильности в территориальной организации страны вопрос о некоторых изменениях стал окончательно разрешаться уже общесоюзными, а не республиканскими органами, как это имело место раньше. Так, Президиум ЦИК СССР по представлению союзных республик утверждал образование в их составе новых областей и округов {39} 39 См. постановление Президиума ЦИК СССР «Об образовании в УССР шести округов» (СЗ СССР 1935 г., № 19, ст. 157). .

С принятием Конституции СССР 1936 года порядок решения вопросов административно-территориального устройства становится еще более централизованным. К ведению Союза ССР, как уже говорилось, было отнесено рассмотрение и утверждение наиболее важных изменений, в частности, «утверждение изменений границ между союзными республиками» и «утверждение образования новых краев и областей, а также новых автономных республик и автономных областей в составе союзных республик» (Конституция СССР 1936 г., ст. 14, пп. «д» и «е»). К правомочиям союзных республик относилось разрешение всех остальных вопросов в области административно-территориального устройства. В частности, союзные республики представляли на утверждение Верховного Совета СССР проекты образования новых областей (краев), а также новых автономных республик и автономных областей, утверждали границы и районное деление АССР и автономных областей, устанавливали границы и районное деление краев и областей {40} 40 См. ст. 19 (пп. «в», «г», «д») Конституции РСФСР 1917 года и ст. 19 (пп. «б», «в») Конституции УССР 1937 года). , рассматривали и утверждали изменения областных, районных и внутрирайонных границ, переводили населенные пункты из одной категории в другую {41} 41 См. подробнее П.С. Павловский, М.А. Шафир «Административно-территориальное устройство СССР», Госюриздат, М., 1961. .

Образование новых областных и краевых единиц или упразднение существующих происходило на основании указов Президиума Верховного Совета СССР с последующим утверждением их Верховным Советом СССР и внесением соответствующих изменений или дополнений в главу II Конституции СССР. Как правило, инициатива в образовании новых областей (краев), а также в реорганизации областного (краевого) деления принадлежала союзным республикам. Проекты создания новых областей или других изменений в областном составе союзной республики разрабатывались высшими органами ее государственной власти и представлялись на утверждение высших органов Союза ССР. После утверждения Верховным Советом СССР изменений в областном (краевом) делении вносились необходимые поправки в конституцию соответствующей союзной республики Верховным Советом.

Вопросы изменения границ между союзными республиками рассматривались и утверждались Верховным Советом СССР, а в некоторых случаях при небольших изменениях границ (перечисление отдельных населенных пунктов) — Президиумом Верховного Совета СССР по представлению высших органов государственной власти заинтересованных союзных республик.

Установленный в Конституции СССР 1936 года порядок образования областей и краев сыграл огромную положительную роль в совершенствовании административно-территориального устройства союзных республик. В них сложилась к 1954 году устойчивая система административно-территориального устройства, был приобретен большой опыт в области советского строительства, созданы высококвалифицированные национальные кадры.

Конституционный порядок действовал и в 1954 году, в момент «передачи» Крыма из состава РСФСР в состав Украины. Однако, как будет видно из дальнейшего изложения, указанная «передача» положила начало субъективному произволу сверху, «разрыхлению» административно-территориального устройства, что и стало, на наш взгляд, одним из факторов «суверенизации» областей, драматических событий 1990-1991 годов.