Алексей Худяков - Избранные труды по финансовому праву

По вопросу об отраслевой принадлежности ведомственной ссуды, как и в целом о финансовой деятельности министерств, в юридической литературе высказаны различные мнения. Отношения, возникающие в процессе их выдачи, рассматриваются в качестве гражданских, хозяйственно-правовых, административных, финансовых и, наконец, комплексных.

Мнение представителей цивилистической и хозяйственно-правовой концепции основано на предположении, согласно которому финансовое право регулирует отношения как связанные с бюджетом, так и те, где государство выступает в целом. А поскольку данные отношения не связаны с бюджетом и их субъектом выступают хозяйственные органы, то и делается вывод о принадлежности этих отношений к «своей» отрасли права.

На этой точке зрения мы уже останавливались в главе первой, где пришли к выводу, что финансовую деятельность государства, а соответственно, и предмет финансового права нельзя сводить к бюджетной деятельности государства, выступающего в целом, и что финансовую деятельность министерств следует считать элементом финансовой деятельности государства со всеми вытекающими отсюда последствиями. Однако необходимо учитывать, что речь идет, так сказать, о нормальных министерствах, которые действительно не могут быть ничем иным, как органами государства. В нашей же истории министерства, особенно хозяйственные, претерпевали самые необыкновенные метаморфозы. С одной стороны, административно-командная система породила множество министерств, охвативших все сферы народного хозяйства. И это понятно: данная система не может функционировать, не имея огромного аппарата контролеров и надсмотрщиков. При этом объективные потребности экономики, функционирующей в условиях командно-административной системы (т. е. планово-директивной экономики, базирующейся на одной государственной собственности), требовали, чтобы министерства были властно-распорядительными органами. Вообще-то такое положение министерств в целом соответствует их сути как органов государства. Но, с другой стороны, не менее объективные потребности самого общественного производства постоянно «стаскивали» министерства с их общегосударственного уровня, подтягивая к сфере возглавляемых ими хозяйственных систем, отторгая тем самым их от государства в целом. Эта тенденция особенно усилилась, когда в поисках повышения эффективности деятельности министерств начали переводить их на хозрасчет, а точнее – финансирование за счет отчислений подведомственных предприятий, т. е. за счет прибыли, получаемой в рамках возглавляемой ими хозяйственной системы. Соответственно этому в научный обиход вошли такие понятия, как министерство на хозрасчете, хозрасчет по вертикали, самофинансирование хозяйственной системы, хозрасчет системы и т. п. В результате министерство стало больше рассматриваться не как центральный орган государственного управления, а как структурный элемент организационно и экономически обособленной отраслевой хозяйственной системы. Причем назначение министерств в этой системе определялось не столько задачами общегосударственного руководства отраслью, сколько интересами самой системы. Отсюда нарастание такого явления, которое принято называть ведомственностью. В этих условиях отрицание за денежной деятельностью министерств качества финансовой деятельности государства (с соответствующим исключением ее из сферы финансового права) было в чем-то оправданным. Вместе с тем в литературе указывалось, что такое положение министерств является искажением их назначения. В частности, отмечалось, что переход министерств на хозрасчет привел к усилению ведомственности в их деятельности, в результате чего они не всегда выступают с позиций общегосударственных интересов. [217]Следует, на наш взгляд, согласиться с мнением Г. В. Пронской, что ни отсечение свойств центрального органа государственного управления от свойств центра системы и признание за хозяйственным министерством только первого или только второго качества, ни представления о соединении в этом органе указанных свойств таким образом, что каждое из них имеет свою сферу действия и служит обеспечению различных интересов (государства либо хозяйственной системы), не отвечает роли этих органов в механизме государственного хозяйствования. Природа хозяйственного министерства едина: оно есть центральный орган государственного отраслевого управления, назначение которого – осуществлять государственное руководство. Действуя по поручению государства в четко определенной им сфере, в соответствии с поставленными им задачами в пределах предоставленной компетенции, министерство призвано руководить отраслевым комплексом, являясь проводником государственных интересов на данном участке хозяйственного строительства. Никакого другого интереса, кроме государственного, у министерства нет и быть не может. [218]

Преобразование экономики в рыночную очищает министерства от несвойственных им функций и делает более четким их государственно-политическое и, соответственно, финансово-правовое лицо.

В целом же мы считаем, что министерство – это орган государства, обязанный действовать только в его интересах. И именно под этим углом зрения следует оценивать все их денежные операции, включая предоставление ими ссуд подведомственным хозяйствующим субъектам. То есть эти ссуды являются элементом финансовой деятельности государства, что и определяет правовую природу опосредующих их правовых отношений.

Этот общий вывод подтверждается и более детальным анализом данных отношений.

Во-первых, денежные фонды министерств, независимо от источника их образования, находятся в государственной собственности, т. е. представляют собой государственные денежные средства. Они входят в состав финансовой системы государства, где вместе с денежными фондами государственных предприятий формируют особый финансово-экономический институт, обычно именуемый в экономической литературе как децентрализованные финансы либо финансы отраслей народного хозяйства. Эти денежные средства учитываются и используются в качестве финансовых ресурсов государства. [219]Предоставление министерством ссуды выражает собой акт распределения государственного денежного фонда посредством кредитования. Возникающие при этом отношения характеризуются тем, что носят распределительный характер и опосредуют собой, выражаясь языком экономических понятий, движение стоимости только в денежной форме. Иначе говоря, данные общественные отношения как экономическая категория являются финансовыми отношениями. [220]

Во-вторых, о финансовом характере этих отношений свидетельствуют не только экономические, но и юридические признаки, в первую очередь субъективный состав отношения и его содержание. Сторонами этого отношения выступают, с одной стороны, орган государственного управления, с другой – подведомственное ему предприятие. При этом необходимо подчеркнуть, что министерство, предоставляя ссуду, выступает не в роли хозяйствующего субъекта, осуществляющего собственную коммерческую деятельность, а действует в качестве органа государства, реализуя его функцию – обеспечение денежными средствами государственного сектора экономики, нормальное функционирование которого связано с выполнением обязанностей государства перед обществом. Следовательно, здесь имеет место типичное отношение по вертикали.