Алексей Худяков - Избранные труды по финансовому праву

4) отнести в полном объеме под эгиду финансового права такие институты финансовой системы, как государственный кредит, банковский кредит, а также межбюджетное и ведомственное кредитование, которые сейчас признаются комплексными правовыми институтами.

Представляется, что с реализацией этих предложений:

а) отпадает необходимость в конструировании комплексных финансово-гражданских институтов, которые усложняют систему права и затрудняют пользование нормативным материалом;

б) будет обеспечено более четкое разграничение финансового и гражданского законодательства, упростится определение отраслевой принадлежности конкретных правовых норм;

в) произойдет сближение таких категорий, как финансовое законодательство и финансовое право, а теоретические конструкции будут соответствовать практике правового регулирования;

г) правовая форма общественных отношений будет соответствовать их экономической сущности.

В заключение отметим, что сфера применения финансовых договоров будет расширяться. Это усматривается из тенденций развития финансовой деятельности, на которой сказываются, по крайней мере, четыре обстоятельства. Во-первых, финансирование как метод финансовой деятельности будет сокращаться в пользу кредитования. Мы уже упоминали, что даже бюджетные ресурсы, которые традиционно предоставлялись на безвозвратной основе, сейчас все чаще будут выделяться в форме кредитов. А кредитным отношениям, в силу их экономических свойств (возвратность, срочность и т. д.), более соответствует договорная форма. Во-вторых, разделение государственной собственности на различные виды (республиканская, коммунальная) приводит к тому, что бюджеты, как, впрочем, и все другие денежные фонды, даже входя в состав единой финансовой системы, находятся в распоряжении различных субъектов. В этих условиях отношения между звеньями финансовой, в том числе бюджетной системы приобретают характер отношений между разными собственниками, а движение денег между фондами, которые опосредованы соответствующими финансово-экономическими институтами, связано со сменой вида собственности. Например, предоставление дотаций из республиканского бюджета областному означает смену вида собственности с республиканской на коммунальную. А отношения собственности (точнее, смены собственности) объективно тяготеют к договорным конструкциям, так как требуют наличия соглашения между собственниками. В-третьих, расширение прав местных органов приводит к тому, что финансовые отношения между ними начинают приобретать договорно-правовые черты. А это также предполагает расширение согласовательной сферы. Наконец, в-четвертых, одним из своеобразных моментов нашего переходного периода является выделение из права государственной собственности права хозяйственного ведения. В силу этого права государственные предприятия самостоятельно распоряжаются своими денежными средствами, что исключает возможность применения какого-либо принудительного механизма распределения денег внутри отрасли (например, на основе односторонне-властных решений министерства). Поэтому процесс формирования внутриотраслевых централизованных денежных фондов за счет отчислений от подведомственных предприятий и распределение этих фондов будет происходить с применением договоров.

Общепризнано, что финансовое право, как отрасль права, состоит из общей и особенной частей. Аналогично выглядит и система финансового права как учебной дисциплины.

Принято считать, что общая часть финансового права (как отрасли права) включает в себя правовые нормы, которые закрепляют основные начала финансовой деятельности государства, ее задачи, формы и методы осуществления, устанавливают правовые основы финансового контроля, круг и компетенцию органов, участвующих в финансовой деятельности. [262]Эти нормы устанавливают общие положения для всех разделов и институтов особенной части финансового права.

Такое определение предмета общей части в принципе возражений не вызывает. Однако полагаем, что, во-первых, круг вопросов, отнесенных этим определением к общей части, нуждается в дополнении, уточнении и конкретизации; во-вторых, эта часть, подобно общей части других отраслей права, состоит из отдельных институтов, т. е. сама по себе является определенной правовой системой. В частности представляется, что она содержит институт, который можно было бы назвать институтом управления финансами.

Свидетельством существования такого института выступает наличие значительного правового массива, посвященного субъектам, осуществляющим организацию финансов. И в этом нет ничего удивительного, поскольку финансовая деятельность государства всегда носит организационный характер, и сами финансы вне его организационных усилий ни возникнуть, ни функционировать не могут. И не случайно, что в юридической литературе финансовые правоотношения определяют как организационные отношения. [263]Этот момент организации финансов практически реализуется через управление ими. Причем данное управление выражается не только в организации движения денежных средств в определенных направлениях путем издания государством либо его органом обязательных предписаний, но и путем управления деятельностью самих органов государства, на которые возлагаются те или иные функции в области финансов. Для этого государство путем издания нормативных актов наделяет свои органы соответствующей компетенцией, формирует из них определенную систему, действующую в иерархии и соподчиненности, предопределяет формы и методы реализации ими своих функций. Словом, создается то, что в юридической литературе принято называть управлением в такой-то области. Еще раз подчеркнем, что управление в области финансов предопределено самим их характером и вытекает из того факта, что вне организации финансы не существуют.

Заметим, что в административно-правовой литературе термин управление употребляется в двух значениях: и как система государственных органов, осуществляющих организующую деятельность в той или иной сфере, и как сама эта деятельность как процесс. Применительно к финансам мы наблюдаем наличие и того, и другого: есть определенная система государственных органов – например, Министерство финансов как со своими территориальными и другими учреждениями, так и с самими финансами, выступающими в качестве материального объекта права государственной собственности. При этом государство, выступая в роли субъекта управления финансами, в зависимости от ситуации действует в двух качествах: и как властвующий субъект политической системы общества (например, в процессе установления и взимания налогов), и как собственник определенных денежных средств, реализующий в отношении их полномочия владения, пользования и распоряжения.