Алексей Худяков - Избранные труды по финансовому праву

При оценке данного института мы исходим из следующего. Во-первых, если фонд социального страхования по форме собственности является государственным, то распоряжаться им должны государственные органы, а не какие-либо общественные организации. Во-вторых, в том случае, если этот фонд является частью бюджета, то он формирует в рамках бюджетного права особый институт. В-третьих, использование денежных средств этого фонда (как, впрочем, использование и любого другого денежного фонда, входящего в состав финансовой системы) происходит в отношениях, не являющихся финансово-экономическими, и регулируются они нормами не финансового, а в данном случае – трудового права и права социального обеспечения. Таким образом, предметом финансового права будут лишь отношения, возникающие в процессе формирования и распределения данного фонда.

В соответствии с этим данный институт, именуемый «Правовое регулирование государственного социального страхования», можно определить как институт бюджетного права, регулирующий общественные отношения, возникающие в процессе формирования и распределения фонда государственного социального страхования.

Если же фонд (фонды) государственного социального страхования функционируют вне бюджета, то в зависимости от организации этого страхования они являются базой либо для формирования самостоятельного раздела финансового права, либо в качестве института входят в такой его раздел, как «Финансово-страховое право».

В заключение разговора о бюджетном праве еще раз коснемся так называемых «внебюджетных фондов». Свое отрицательное отношение к ним мы уже высказали выше. В Казахстане их насчитывается уже около десятка. Само по себе наличие каких-то денежных фондов, носящих строго специализированный характер и формируемых за счет особых платежей, в общем-то, возражения не вызывает. Но возникает вопрос: почему они должны существовать вне бюджета? Ведь и специализацию, и особый характер формирования и расходования денег вполне можно обеспечить в рамках бюджетной системы! Здесь же возникла ситуация, когда общегосударственные по своему характеру фонды, складывающиеся из общегосударственных по своей сути платежей, являющихся не чем иным, как налогами, приобрели типичную ведомственную окраску, и если так дело пойдет дальше, то скоро в республике будет столько внебюджетных фондов, сколько существует министерств, потому что каждое из них стремится всякими правдами и неправдами заиметь персонально свой. И главная опасность здесь даже не в размывании финансовой системы, а в том, что деньги, выйдя из-под контроля общественности в лице парламента, начинают использоваться – а примеры такого рода в отношении Дорожного и Пенсионного фондов уже есть – так, как заблагорассудится чиновникам из соответствующих ведомств, включая обращение их на сомнительные коммерческие операции.

Нам представляется более обоснованной следующая схема: всякого рода специализированные денежные фонды формируются в рамках только бюджета. В его же рамках они утверждаются парламентом по всем правилам бюджетной процедуры. Затем деньги в виде специальных бюджетных ассигнований передаются соответствующим министерствам, которые обязаны обеспечить строго целевое их использование под контролем Министерства финансов. Государственная налоговая инспекция обеспечивает сбор денег в эти фонды (а не как сейчас – министерства, создавшие для этих целей собственную налогосборочную сеть, что в конечном счете привело лишь к разбуханию государственного аппарата и возникновению в нем дублирующих систем). Налогоплательщики будут знать лишь одного адресата внесения платежей – бюджет, однако те из них, которые носят специальный характер, в рамках бюджета будут аккумулироваться в «своих» фондах. Подобная конструкция позволит, с одной стороны, обеспечить специализированный характер формирования определенного денежного характера и целевое использование сосредоточенных в нем денежных средств, в том числе позволит им быть источником финансирования государственных мероприятий, для чего был предназначен соответствующий фонд. С другой – обеспечит единство финансовой системы республики и формирование ее на общих принципах.

Тем не менее следует признать, что само по себе существование внебюджетных фондов, имеющих свою собственную правовую базу, порождает такой самостоятельный раздел финансового права, существующий параллельно с другими его разделами (включая бюджетное право), как «Правовое регулирование внебюджетных фондов».

Завершая рассмотрение системы бюджетного права, следует сказать, что оно, как и все финансовое право, использует два метода правового регулирования: односторонне-властный (императивный) и договорный (диспозитивный). Наиболее широко – и это вполне естественно для бюджетной деятельности – применяется односторонне-властный метод. Однако в ряде случаев имеет место и договорный метод. Так, в процессе мобилизации денежных средств в бюджет он применяется в отношениях государственного займа. Используется он также в процессе бюджетного регулирования в форме предоставления межбюджетных ссуд. Заметим, что Б. Н. Иванов упоминает о применении в финансовом праве метода, который он именует «бюджетным». По его мнению, «это означает, что государство как властвующий субъект обращает в свой централизованный фонд денежных средств часть доходов социалистических предприятий и организаций, граждан и осуществляет через государственный бюджет распределение общественного продукта». [330]

Думается, что в данном случае речь идет об обычном односторонне-властном методе, свойственном не только бюджетному, но и вообще праву, и что бюджетное право, как и все финансовое, своего особого метода правового регулирования не имеет.

В заключение несколько слов о бюджетной системе Казахстана. Не говоря уже о том, что с приобретением независимости бюджетная система республики перестала быть элементом бюджетной системы Союза, а приобрела самостоятельный и замкнутый вид, она к тому же в ходе реформ приобрела новое качественное состояние. Дело в том, что любая бюджетная система может быть построена на одном из двух принципов: либо на принципе единства, когда любой бюджет входит в состав вышестоящего бюджета (сельский в бюджет района, бюджет района в бюджет области и т. д.) и в конечном счете все они сливаются в единый государственный бюджет. При такой системе существует деление бюджетов на обособленные (изолированные) и сводные (совокупные). Такая система существовала в бывшем Союзе и, соответственно, в Казахской ССР. Либо на принципе автономности бюджетов, где каждый из них (аульный, районный, областной, республиканский), имея собственную доходную базу, существует как бы сам по себе. Именно такая система принята сейчас в республике. [331]