Улукбек Чиналиев - Реализация принципа разделения властей в современном Кыргызстане

Исходя из этой ситуации, в составе Законодательного собрания создано 12 комитетов (от 4 до 8 депутатов в каждом), а в составе Собрания народных представителей – 7 комитетов (по 8—13 депутатов в каждом). Сравнительно небольшое количество комитетов вызвало необходимость наделения их довольно разноплановыми, подчас не связанными между собой полномочиями. Например, к ведению одного из комитетов Законодательного собрания отнесены вопросы депутатской этики, депутатских полномочий, общественных объединений и прав человека. При этом в составе данного комитета всего 5 депутатов. Примерно так же выглядит комитет Собрания народных представителей по депутатским полномочиям, этике, связям с общественными объединениями и средствами массовой информации (5 депутатов) и другие комитеты.

Естественно, комитеты палат Жогорку Кенеша просто не в состоянии специализироваться во всех отнесенных к их компетенции областях законотворческой деятельности. Слишком разноплановы их полномочия. Чтобы как-то компенсировать этот недостаток, законодательство Кыргызской Республики предусматривает создание в структуре комитетов профильных комиссий. Выглядит это примерно так: в составе комитета Законодательного собрания по бюджету и финансам (6 депутатов) создано 6 комиссий: по инвестициям и экономике; по бюджету и финансам; по развитию и поддержке предпринимательства; по налоговой политике; по пошлинам и сборам; по экономическому прогнозу, в составе комитета по обороне и безопасности (5 депутатов) созданы 4 комиссии: по уголовно-процессуальному кодексу и уголовно-исполнительному законодательству; по законодательству об обороне и национальной безопасности; по борьбе с организованной преступностью, коррупцией и охране общественного порядка; по законодательству судебной системы, в составе комитета по государственному устройству, законности и судебно-правовой реформе (7 депутатов) – 3 комиссии и т. д.

Таким образом, если исходить из Конституции и Регламентов палат, то каждая из парламентских комиссий должна состоять из 1–2 депутатов, что было бы абсурдным. Поэтому на практике это выглядит иначе. Каждый депутат, назначенный возглавлять определенную комиссию, подбирает в состав ее членов ученых, специалистов, работников аппарата парламента и др. Тем самым проблема количественного состава якобы решается, но при этом парламентская комиссия превращается в какой-то общественный орган, не имеющий ничего общего с законом, но наделяемый довольно внушительными полномочиями. Добавим, что т. н. привлеченные члены комиссии должны где-то работать, а парламентские функции исполняют в свободное от основной работы время, что вряд ли способствует их полноценной деятельности в парламенте. Понятно, что такие комиссии не в состоянии глубоко и всесторонне, юридически квалифицированно проанализировать любой законопроект или, тем более, подготовить текст нового закона, не говоря уже о выполнении других полномочий, о которых шла речь выше. Авторитет таких комиссий не может быть высоким, вряд ли они могут играть роль парламентских интеллектуальных центров.

Не выдерживает критики и норма, допускающая одновременное членство одного депутата сразу в трех комитетах. Мы не говорим о специализации депутатов, это ясно.

Добавим еще, что комитеты, как правило, заседают в одно время, и депутату приходится разрываться между двумя или тремя заседаниями. Кроме того, нередки случаи, когда мнения разных комитетов по одному и тому же вопросу могут не совпадать, и депутату в силу своего двойственного или тройственного положения приходится решать, к кому из оппонентов он примкнет.

Исходя из всего сказанного, трудно не согласиться с замечанием Т. Койчуева и А. Брудного о том, что кыргызский парламент вместо того, чтобы быть инициатором и разработчиком законопроектов, лишь собирает проекты законов [28] Койчуев Т., Брудный А. Независимый Кыргызстан: третий путь. – Бишкек, 1993.– С.93. . И хотя это замечание известных ученых относится к 1993 г., ситуация за эти годы к лучшему не изменилась.

Кстати отметим, что в составе Жогорку Кенеша того периода было 350 депутатов, а Конституция Кыргызской Республики в редакции от 5 мая 1993 г. устанавливала, что Жогорку Кенеш избирается в составе 105 депутатов.

Конечно, всеми приведенными выше данными можно пренебречь, если свести роль комитетов и комиссий к формальному одобрению внесенных законопроектов. Но в таком случае все рассуждения об интеллектуальном потенциале парламента, об его внутренней прочности и устойчивости теряют смысл.

Законодательство Кыргызской Республики, в том числе и в первую очередь Конституция, содержит ряд других норм, которые также не способствуют укреплению внутренней прочности, устойчивости Жогорку Кенеша. При известных условиях его прочность может быть нарушена при преодолении вето Президента на принятые законы, при даче согласия на назначение Премьер-министра, при вынесении решения об отставке Премьер-министра, при нарушении установленных сроков принятия решений и др. Об этих моментах шла речь выше. Здесь же остановимся еще на одной не до конца урегулированной норме.

Кыргызский парламент состоит из двух палат, причем обе палаты равноправны и имеют свои полномочия. Вместе с тем законы по некоторым вопросам равнозначно относятся к полномочиям обеих палат. Естественно, при рассмотрении таких законов должен быть высоким уровень согласованности в принятии решений. Но что делать, если палаты принимают один и тот же закон в разных редакциях? Ответ на этот вопрос должен содержаться в Регламентах палат.

Действительно, Регламент Собрания народных представителей предусматривает, что в таком случае совместно с Законодательным собранием создается согласительная комиссия, которая дорабатывает закон, устраняет в нем разногласия и представляет его палатам для повторного рассмотрения. Такая процедура может повторяться до тех пор, пока не будет принят согласованный вариант. А вот Регламент Законодательного собрания по этому поводу молчит и лишь в главе о повторном рассмотрении законов, отклоненных Собранием народных представителей, устанавливает, что порядок преодоления разногласий определяется отдельным порядком, принимаемым обеими палатами. Думается, что разный подход к одним и тем же вопросам не содействует созданию внутренней прочности и устойчивости парламента. В Регламентах имеются и другие нормы такого же порядка.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что вопрос внутренней прочности и устойчивости одной из ветвей власти, а тем более в ее взаимоотношениях с другими ветвями власти, пока до конца не решен. Между тем, по нашему мнению, этот вопрос относится к числу тех, которыми пренебрегать нельзя. Но и решить его не так просто. Возможно, следовало бы уточнить отдельные положения Конституции или более детально и последовательно проработать их в Регламентах палат? А может быть, целесообразно принять отдельные законы о гарантиях деятельности высших органов государственной власти? Решение этих вопросов относится к компетенции Жогорку Кенеша.