Моше Левин - Советский век

Одна политика заработной платы (учитывая желательность ее упорядочения) требовала огромной работы по определению затрат труда, шкалы оплат (при специальном выделении приоритетов и привилегированных секторов), контроля за использованием фондов заработной платы (не говоря уже о более широкой проблеме действительного использования министерствами бюджетных ассигнований). Каждая из этих задач требовала много времени и большого труда со стороны органов надзора; и высшее руководство также с головой погружалось в это дело. «Круговращение» (один аппарат контролирует другой) было таково, что так называемый государственный контроль не мог эффективно надзирать над постоянно расширяющейся бюрократической вселенной.

Среди контролеров на первом месте всегда стоял Наркомат (затем министерство) финансов, словом тот, кто контролировал расходы. Затем шел Госплан, который предписывал министерствам их экономические задания и поэтому должен был знать численность, структуру и стоимость их персонала [91] 92 93 См.: Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 - декабрь 1991. - М., 1995; Лубянка: ВЧК - КГБ. 1917-1960. Справочник / Составители Кокурин А.И. и Петров М.В. - М., 1997. . ЦСУ, чьи службы нуждались в получении различных данных, периодически проводило генеральные или частичные проверки. Затем были органы государственного контроля (их постоянно реорганизовывали и переименовывали за весь период истории). Они внимательно следили за административными органами, фиксировали их количественный рост, в свою очередь способствуя созданию многочисленных подразделений с перекрещивающимися функциями, а то и вообще неизвестно для чего. Наконец, прокуратура, милиция и КГБ занимались всякого рода нарушениями и уголовными делами.

Партийные организации, особенно их аппарат, вносили свой вклад в анализ этого феномена и формулировали предложения по текущей политике. Они часто инициировали расследования или создавали комитеты для анализа проблем административной системы в целом или некоторых специальных органов. Русский термин для всего этого бюрократического феномена - административно-управленческая система (административно-командная система) - полностью отражает ее сущность. Но он охватывает одновременно государственную администрацию и партийный аппарат.

Бюрократию постоянно инспектировали, изучали и реструктурировали. Каждый административный орган имел собственный штат инспекторов. Но ничто не могло удержать эту все более усложняющуюся структуру от расширения под воздействием собственных внутренних сил в направлении, никому не нужном.

Нельзя недооценивать способность руководства размахивать топором и начинать атаки на бюрократию - достаточно упомянуть сталинские репрессии. Но попытки уменьшить и рационализировать бюрократию, сделать ее более эффективной, менее дорогой и более ответственной как перед руководством, так и перед общественным мнением, не дали никакого результата, а таких попыток было множество. Это, по-видимому, объясняет, почему напористый, самоуверенный Никита Хрущев избрал фронтальный удар для того, чтобы решить проблему одним махом, даже не продумав стратегии. Сначала подобная шоковая терапия производит сильное впечатление, поскольку она не нуждается в доводах разума.

Административная перестройка Хрущева (1957-1964).

Ее целью было заменить громоздкую пирамиду экономических министерств (большей частью промышленных), сверхцентрализованных, пренебрегающих и местными интересами, и экономическими административными органами. Поскольку основная деятельность происходила на местном уровне, эти шаги должны были развязать инициативу, ввести в дело новые ресурсы, яснее представляющие себе местные условия, чем находящиеся в Москве бюрократы. Тогда, излечив болезни пирамидальной структуры, можно было заняться управлением и координацией экономики.

Дело доходило до анекдота. У одного из двух промышленных предприятий, находящихся напротив друг друга на одной улице в Казани, на складе были товары, нужные другому предприятию. Но они не могли напрямую работать друг с другом, не запрашивая свои министерства в Москве. Когда последние давали согласие, из Москвы в Казань шли поезда, груженые товарами, уже в избытке имевшимися на местных складах.

Неповоротливость министерств вынуждала перенести менеджмент ближе к производству, придерживаясь скорее территориальных, чем отраслевых принципов. 10 мая 1957 г. ЦК КПСС принял решение, что далее невозможно руководить 200 тысячами предприятий и 100 тысячами строек, разбросанных по всей стране, из министерских кабинетов в Москве. Пришел момент наделить республиканские и местные органы большей властью и передать менеджмент непосредственно экономико-административным регионам.

Программа, в основном имеющая в виду промышленность и строительство, охватывала и другие сектора. В мае - июне 1957 г. Верховный Совет образовал 105 экономических регионов (70 в Российской Федерации, 11 на Украине, в некоторых случаях ими стали республики целиком). Всего было расформировано 141 министерство центрального, центрально-республиканского и республиканского уровня, освобождено 56 тысяч чиновников, и в результате экономия составила 56 000 миллионов рублей.

Эти органы были заменены экономическими советами (совнархозами), ответственными за некоторые отрасли на своей территории. Первоначально их персонал был крошечным - только 11-15 чиновников. В ходе реорганизации, в 1960-м, были привлечены руководители крупнейших предприятий и строек и образовались дополнительные отделы с отраслевыми подразделениями. Позднее были созданы технические советы, в которые входили ученые, инженеры и так называемые экономические рационализаторы.

В 1959 и 1960 гг. экономические успехи не вызывали сомнений: темпы роста составляли 8 % ежегодно. В крупнейших республиках были образованы республиканские советы народного хозяйства для координации работы более мелких и для обеспечения их материально-технического снабжения. В конце 1962 г. разные совнархозы слили, число их упало со 105 до 43, а 24 ноября 1962 г. был создан Всесоюзный совет народного хозяйства в Москве. Его задачей стала разработка плана в масштабах всей страны, создание системы снабжения сырьем и оборудованием и управление работой республиканских министерств, совнархозов и отдельных министерств. Совет министров СССР занимался только тем, что не было включено в этот план. Таким образом централизованный уровень оказался вновь воссоздан, хотя кое-что и осталось за его пределами.

13 марта 1963 г. Совету народного хозяйства СССР был придан двойной союзно-республиканский статус; он стал центральным органом с республиканскими филиалами. В 1963-1965 гг. под его юрисдикцию передали Госплан, Государственный комитет по строительству и отраслевые комитеты Совета министров в ключевых секторах. Но вслед за успехами 1957-1960 гг. последующие четыре года ознаменовались замедлением экономического роста, и пороки новой системы стали очевидными.