Сергей Тигипко - Украина: Проект развития

Однако внедрение этих документов в «чистом виде», без реформирования государственной службы, может привести к обратному результату. Ведь согласно новым законам, практически все украинские чиновники и политики заведомо являются уголовными преступниками. Между тем, теория уголовного права гласит, что неадекватность санкции (когда под статью уголовного закона попадают распространенные в обществе деяния вроде подарков чиновникам), дискредитирует Уголовный кодекс. Чиновников или политиков начнут преследовать за совершение коррупционных деяний избирательно (поскольку закон нарушают все), исходя из политических или других не относящихся к делу мотивов. Это вызовет новый виток коррупции и приведет к полной зависимости чиновников от правоохранительных органов.

Однако тотальная продажность политиков и чиновников это не повод отказываться от борьбы с коррупцией. Опыт Сингапура, Гонконга и Тайваня - азиатских стран с традиционно сильными коррупционными традициями, показывает, что с этим явлением нужно и можно бороться. Но борьба эта должна быть системной.

В переводе с латыни коррупция означает разложение. Это очень точное слово, и оно указывает на смертельную опасность этого явления для государства и общества. И потому системное противодействие коррупции должно начинаться с лидеров государства - их деятельность, доходы и затраты должны быть максимально публичны и прозрачны. Это не только обязательное обнародование деклараций доходов и расходов президента, министров и депутатов, но и снятие грифа «секретно» с бюджетных расходов на содержание высших органов власти. Мировой опыт говорит, что формирование системы доступа к публичной информации, начиная от земельных реестров и заканчивая реестром судебных решений, является ключевым фактором борьбы с коррупцией, повышения качества публичных услуг и конкурентоспособности экономики. Реализация закона о доступе к публичной информации (он был принят недавно парламентом в первом чтении) сама по себе приведет к ликвидации одного из коррупционных рынков - рынка торговли информацией о деятельности власти.

Эти действия позволят приступить к самому главному, к формированию государства в современном значении этого слова - как инструмента по предоставлению услуг в сфере образования, здравоохранения, финансов, безопасности, социальной защиты. Формирование именно такой государственности является главным условием успешной борьбы с коррупцией.

Разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви еще недостаточно для того, чтобы должным образом организовать и контролировать эффективность государственной машины. Необходимо провести еще два водораздела - между политическими и административными должностями, а также между органами, которые оказывают публичные услуги, и ведомствами, которые их контролируют.

Выполнять решения, принятые на политическом уровне, должны административные органы, которые организационно, кадрово и финансово никак не зависят ни от партий, ни от политиков. У нас же действует разветвленная система политических квот в правительстве, министерствах и ведомствах. Иными словами: одни и те же люди и пишут законы, и исполняют, да еще и контролируют. Это настоящий рай для коррупционеров.

Политические решения, в частности о выделении финансирования из государственного бюджета и о предоставлении налоговых льгот, должны приниматься в рамках прозрачной законодательной процедуры, после общественного обсуждения, оценки результативности реализации этого решения и всех возможных альтернатив. И никак иначе.

Разрушить существующий коррупционный механизм поможет размежевание политических и административных должностей. В предлагаемой мной конституционной модели лидеры парламентских фракций могут влиять (и то без права решающего голоса) на распределение исключительно должностей министров. А вот все остальные - заместители министра, руководители департаментов, территориальных представительств, ведомств - это профессиональные чиновники, которые назначаются на основании открытой, публичной конкурсной процедуры и увольняются исключительно в случаях, предусмотренных законодательством. Причем, приход нового министра не является поводом для увольнения чиновника. Более того, министр не должен напрямую влиять на финансовые и кадровые вопросы в министерстве, это полномочия государственного секретаря, высшей административной должности для профессиональных чиновников. Министр должен отвечать только за выработку и реализацию политики министерства. Только таким образом может быть разрушена система квотности и кумовства, доминирующая в кадровой политике всех правительственных учреждений.

С другой стороны, нужен полный запрет на политическую деятельность чиновников. Они не должны участвовать в подготовке политических решений, и могут лишь предоставлять по требованию аналитические материалы о возможности реализации той или иной инициативы и о возможных альтернативах. К примеру, налоговая администрация не должна разрабатывать Налоговый кодекс, это дело не чиновников, а политиков. Приоритеты в финансировании тех или иных государственных расходов должны обсуждаться и согласовываться лишь во время разработки парламентом Бюджетной декларации. А вот сам бюджет, который готовит министерство финансов и правительство, не должен особо интересовать ни общество, ни парламент. Он будет сугубо техническим документом, разработанным во исполнение Бюджетной декларации, принятой ранее парламентом.

Также необходимо разделение контрольно-надзорных органов и органов по предоставлению публичных услуг. Совершенно очевидно, что работники, которые контролируют расходование государственных средств, не должны подчиняться чиновникам, которые отвечают за непосредственное расходование государственных средств. Органы, которые оказывают разнообразные публичные услуги для общества, должны быть автономными от органов власти, которые контролируют качество или законность предоставления публичных услуг. Для этого все органы власти должны быть разделены на агентства (службы), которые занимаются предоставлением тех или иных услуг гражданам или предпринимателям, и инспекции, которые контролируют соблюдение законодательства в этих сферах. Таким образом, исчезает коррупционный конфликт интересов, когда один орган или даже один государственный служащий оказывает услуги и контролирует их качество. Параллельно повышается производительность труда каждого конкретного чиновника, поскольку его функции четко очерчены, внутренне непротиворечивы и контролируемы.