Шерри Арнштейн - Лестница гражданского участия

Классическим примером злоупотреблений на ступени консультирования стало собрание жителей одного из районов Нью-Хевена (шт. Коннектикут), на котором речь шла о предложенном гранте в рамках программы «образцовых городов». Джеймс В. Каннингэм в своём отчёте «Фонду Форда» описывает толпу как большую и в основном враждебно настроенную:

Члены Ассоциации родителей района Хилл потребовали объяснений, почему местные жители не принимали участия в составлении заявки. Директор БИН Шпитц заявил, что это была просто заявка на получение федеральных средств на планирование, — и как только средства будут получены, жителей начнут широко привлекать к процессу планирования. Вот как описал собрание один из сторонних наблюдателей, сидевших в зале: «Шпитц и Мэл Адамс сами вели собрание. В президиуме не было ни одного представителя от района. Шпитц сообщил 300 присутствовавшим жителям, что это собрание можно назвать примером «участия в процессе планирования». В знак доказательства — поскольку в зале было много недовольных — он призвал всех «проголосовать» по каждому отдельному вопросу заявки. Голосование выглядело так : « Поднимите руки те, кто за поликлинику? Кто против?» Это немного смахивало на то, если бы вас спросили, одобряете ли вы материнство.»

Атмосфера глубокой подозрительности, царившая на собрании, и неоднократный горький опыт подобного «показного участия» привели к тому, что жители Нью-Хевена потребовали, чтобы программа перешла под их контроль.

В противоположность сказанному полезно заглянуть в Денвер, где выяснилось, что даже самые доброжелательные из технических специалистов зачастую не знакомы или просто равнодушны к проблемам и чаяниям бедняков. Технический руководитель программы «образцовых городов» поведал, как профессиональным проектировщикам пришла в голову мысль, что жителям, которых обманывали местные лавочники, взвинтившие цены, «крайне необходима программа просвещения потребителей». Жители со своей стороны отмечали, что владельцы местных магазинов выполняли важную функцию. Несмотря на завышенные цены в магазинах, там ещё можно было купить в кредит, получить совет, и зачастую они были единственным местом в округе, где люди могли обналичить чеки социального обеспечения или чеки на зарплату. После проведенных консультаций специалисты и жители пришли к заключению о необходимости заменить столь насущные для района кредитные учреждения программой просвещения потребителей.

Именно на этом уровне граждане начинают оказывать определённое влияние на ход событий, хотя символичность их участия по-прежнему очевидна. Примером стратегии умиротворения может быть включение нескольких тщательно отобранных и «достойных представителей» бедноты в состав советов при бюро по искам населения или в такие государственные органы, как местные отделы народного образования, полицейские комиссии или управления жилищного строительства. Если они не подотчётны тем, кого представляют в местных сообществах, и если большинство мест остаётся за традиционной властной верхушкой, то неимущих можно легко обойти при голосовании и перехитрить. Ещё один пример — это консультативные и плановые комитеты программ «образцовых городов». Они дают возможность гражданам консультировать и планировать до бесконечности, но сохраняют за власть имущими право давать окончательную оценку законности и целесообразности таких рекомендаций. То, до какой степени граждан задабривают и умиротворяют, конечно, во многом зависит от двух факторов: качества технической помощи, предоставляемой им в формулировании своих приоритетов, и того, насколько организованы местные жители, чтобы добиться реализации этих приоритетов.

Неудивительно, что уровень гражданского участия в подавляющем большинстве программ «образцовых городов» соответствует ступеньке «умиротворение» и даже ниже. Функционеры из Министерства жилищного строительства и городского развития (Минжилстроя) были полны решимости вернуть джинна гражданского управления обратно в бутылку, из которой он ускользнул (в нескольких городах) в результате положения, предусматривающего «максимально возможное участие» в программах борьбы с бедностью. Поэтому Минжилстрой в вопросе физического и социально-экономического восстановления городских трущоб сделал упор на мэрии. Он разработал законопроект, требующий, чтобы все деньги на «образцовые города» поступали в местные бюро поддержки городской программы модернизации (БПГПМ) через выборные муниципалитеты. Конгресс предусмотрел, что это даст местным городским властям право окончательного вето на решения относительно планирования и осуществления программы и исключит любые непосредственные финансовые отношения между группами местной общественности и Минжилстроем.

Минжилстрой потребовал от БПГПМ создания коалиционных руководящих советов, в которые вошли бы местные власти предержащие с целью разработки комплексного территориально-социального плана на первый год. Этот план предполагалось осуществить в последующие пять лет. Минжилстрой, в отличие от Бюро экономической конъюнктуры (БЭК), не требовал включения представителей неимущих слоёв населения в состав руководящих советов БПГПМ. Нормы участия граждан, разработанные Минжилстроем, требуют всего лишь, чтобы граждане имели «свободный и непосредственный доступ к процессу принятия решений».

В соответствии с этим БПГПМ организовали свои руководящие советы таким образом, чтобы получить некое сочетание выборных должностных лиц, представителей местных школ, чиновников из служб жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, социального обеспечения, представителей департаментов трудоустройства и полиции, а также общественных, профсоюзных деятелей и бизнесменов. Некоторые БПГПМ включили в свои советы активистов местных общественных организаций. При этом многие мэры совершенно верно интерпретировали положение Минжилстроя о «доступе к процессу принятия решений» как удобную возможность вернуть граждан к традиционной роли консультантов.

При большинстве БПГПМ были созданы консультативные комитеты местных жителей. Тревожно большое количество бюро поддержки программ модернизации создало из этих граждан управляющие советы и плановые комитеты, которые совершенно не отвечают своим названиям, поскольку либо вовсе не имеют директивных функций, либо обладают весьма ограниченными полномочиями. Практически каждое БПГПМ учредило около дюжины плановых комитетов или рабочих групп по таким направлениям, как здравоохранение, социальное обеспечение, образование, жильё и безработица. В большинстве случаев наряду со специалистами из соответствующих государственных учреждений в их состав были приглашены неимущие граждане. А некоторые БПГПМ создали параллельные плановые комитеты — из специалистов и рядовых граждан.