Шерри Арнштейн - Лестница гражданского участия

В большинстве программ «образцовых городов» бесконечное время тратилось на создание мудрёных структурных подразделений в виде советов, комитетов и рабочих групп на планируемый год. При этом права и обязанности различных элементов этих структур до сих пор не определены чётко и остаются неясными. Такая неопределённость может стать причиной серьёзного конфликта в конце годичного планирования. Ведь именно тогда граждане могут понять, что они в очередной раз «приняли широкое участие», но не получили ничего помимо формальностей, которыми власть имущие решили их задобрить.

Результаты исследования о ходе реализации программ на местах (проведенного летом 1968 г., до того, как были выделены семьдесят пять грантов на планирование второго раунда) были опубликованы в декабрьском номере бюллетеня Минжилстроя за 1968 г. Несмотря на употребление более вежливых и дипломатичных формулировок, этот официальный документ фактически повторяет упомянутую выше критику неруководящих руководящих советов и неоднозначных сложных подразделений в дополнение к следующим выводам:

В большинстве своём бюро поддержки городских программ модернизации не согласовывали необходимые условия гражданского участия с местными жителями.

Граждане, исходя из прошлого негативного опыта взаимодействия с властями на местах, крайне подозрительно отнеслись к этой новой программе решения всех наболевших вопросов. Они вполне логично ставили под сомнение мотивировку мэрий.

Большинство БПГПМ не работало с группами граждан, которые действительно могли представлять образцовые районы и быть подотчётными тем, кого представляли. Также и во многих программах борьбы с бедностью участники процесса планирования больше были выходцами из преуспевающих слоёв элиты рабочего класса. Таким образом, их молчаливое согласие с планами, подготовленными городскими профильными ведомствами, вероятно, не отражало точку зрения безработных, молодёжи, более радикально настроенных жителей и перманентно бедных.

Местные жители, которые еженедельно принимали участие в 3-5 заседаниях, ничего не знали о своих минимальных правах, обязанностях и возможностях в рамках программы. Например, они не знали, что могут не принимать техническую помощь ведомственных специалистов, которым не доверяют.

Б о льшую часть технической помощи, предоставленной БПГПМ и городскими ведомствами, можно охарактеризовать как третьесортную и покровительственную. Ведомственные специалисты не предлагали новаторских вариантов. Они реагировали бюрократически, когда местные жители настаивали на инновационных подходах. Корпоративные интересы традиционных городских профильных ведомств были всегда — пусть и неявно — в центре внимания.

Большинство БПГПМ не занималось планированием, действительно необходимым для выявления и борьбы с причинами упадка городов. Их члены посещали бесчисленные заседания и поддерживали стратегии, выливавшиеся в прожектёрство, в результате чего составлялся подробный перечень традиционных программ, подлежащих исполнению традиционными профильными ведомствами в присущей им не менее традиционной манере, которая фактически и привела к появлению трущоб.

Местные жители не получали от бюро поддержки городских программ модернизации необходимой информации, которая позволила бы им проанализировать уже разработанные планы или инициировать собственные планы, как того требовал Минжилстрой. В лучшем случае эта информация была поверхностной. В худшем случае они не получали даже копий официальных документов Минжилстроя.

Большинству граждан не было известно о своём праве на возмещение расходов, понесенных в связи с их участием в процессе (напр., присмотр за детьми во время отсутствия родителей дома, транспортные расходы и т.д.). Вопрос об обучении местных жителей, что помогло бы им ориентироваться в лабиринте взаимоотношений федеральных и муниципальных властей, вообще не рассматривался БПГПМ в большинстве случаев.

Во многом благодаря изложенным выше выводам, Минжилстрой стал по-новому подходить к гражданскому участию. Хотя требования к семидесяти пяти получателям гранта в рамках «второго этапа» программы «образцовых городов» не изменились, специальный бюллетень Минжилстроя на двадцати семи страницах, посвящённый гражданскому участию, неоднократно поддерживал идею распределения полномочий между муниципальными властями и гражданами. Он также призвал БПГПМ экспериментировать с субподрядами, по которым объединения местных жителей могут нанимать технических специалистов, которым доверяют.

Совсем недавно, в феврале 1969 г., были опубликованы результаты оценки, проведенной частной фирмой «О-Эс-Ти-Ай», которая заключила с Бюро экономической конъюнктуры контракт на оказание технических консультаций и обучения граждан, задействованных в программах «образцовых городов» на северо-востоке страны. Отчёт «О-Эс-Ти-Ай», направленный в БЭК, подтверждает результаты приведенного выше исследования. Кроме того, в нём указывается:

Практически ни в одной структуре «образцовых городов» участие граждан не означает подлинно коллективного принятия решений с тем, чтобы они могли считать себя «партнёрами по программе». …

В общем граждане считают невозможным оказать существенное влияние на процесс комплексного планирования. В большинстве случаев штатные планировщики БПГПМ и планировщики из существующих учреждений осуществляют фактическое планирование, а граждане выполняют второстепенную роль наблюдателей и прежде всего безотказных «соглашателей» с выработанным планом. В тех же случаях, когда граждане непосредственно отвечают за разработку программных планов, допустимые сроки и предоставленная в их распоряжение материально-техническая база недостаточны для того, чтобы они могли сделать нечто большее, чем просто воспользоваться самыми традиционными подходами к проблемам, которые они пытаются решить.

В целом практически никакого внимания не уделялось тому, чтобы заручиться дальнейшим участием граждан на этапе выполнения плана. В большинстве случаев традиционные ведомства рассматриваются в качестве исполнителей программ «образцовых городов» и лишь несколько механизмов было разработано с целью стимулирования организационных перемен или изменений в способе осуществления программ в рамках данных ведомств или обеспечения влияния граждан на данные ведомства в процессе реализации ими программ «образцовых городов»... По большому счёту за людей опять принимают решения. В большинстве случаев основные решения по планированию принимаются персоналом БПГПМ и утверждаются чисто формально их руководящими советами.