Роман Лункин - Свобода совести в современной России

Обеспеченность и защищенность прав и свобод человека возможны только в рамках сильного государства с развитой правовой системой. Речь идет о таком государстве, которое как особая политическая организация способно решать крупные экономические и социальные проблемы универсального характера, охватывать единой системой регулирования и управления все элементы общества, придавать им согласованный вид [52] Мальцев Г.В. Социальные основы права. М., 2007. С. 496. .

Требование единого правового пространства вытекает из системного анализа конституционных установлений, закрепленных в части 2 статьи 4, части 1 статьи 15, части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации. К предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации пунктами «б» и «е» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации отнесены «защита прав и свобод человека и гражданина» и «общие вопросы воспитания, образования, … культуры». Данный вывод не отрицает двух уровней в системе законодательства, которые закреплены в статьях 71, 72 Конституции Российской Федерации и определяют предметы ведения Федерации и ее субъектов. Регулирование прав и свобод человека и гражданина является исключительной прерогативой федеральной власти, а их защита находится в совместном ведении. Следовательно, субъекты Российской Федерации своими законами и другими нормативными актами не вправе сужать и ограничивать свободу вероисповедания и деятельность религиозных объединений, установленную Конституцией РФ и федеральным законодательством.

В целом, анализ законодательства субъектов Федерации в исследуемой области общественных отношений показывает, что осуществлявшийся в рамках конституционных реформ процесс разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации практически не затронул область религиозных отношений и защиты свободы религии, имеющей также культурное и образовательно-воспитательное измерение.

В то же время на практике имеются случаи, когда в отдельных субъектах Федерации принимаются нормативно-правовые акты, направленные на регулирование свободы совести и вероисповедания и деятельности религиозных объединений, которые по своему содержанию противоречат требованиям федерального законодательства. Подобного рода законотворчество, хотя оно подчас и вызвано пробелами в федеральном законодательстве, с формальной точки зрения является нарушением конституционного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Конституция Российской Федерации предоставляет субъектам Федерации иную возможность — выступать с законодательной инициативой, дабы инициировать процесс принятия необходимого нормативно-правового акта на федеральном уровне.

Что касается содержания Конституций (Уставов) субъектов Федерации, то в них, как правило, вопросы свободы вероисповедания не упоминаются, а если упоминаются, то почти всегда дословно воспроизводится статья 28 Конституции Российской Федерации.

Сложнее дело обстоит с профильным законодательством. В настоящее время более чем в пятнадцати субъектах Российской Федерации действуют собственные законы и иные нормативные правовые акты по вопросам реализации свободы вероисповедания и регулирования государственно-конфессиональных отношений. Ранее таких законов было значительно больше. По сведениям Министерства юстиции РФ они были приняты в 33 субъектах Федерации [53] Атлас современной религиозной жизни России. Под ре. М. Бурдо, С. Филатова. Т. 1-3. Кестонский институт. М.; СПб.: Летний сад. 2005-2009. . Всплеск активности регионального правотворчества приходится на начало второй половины 90-х годов прошлого столетия. Однако после принятия Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» многие из этих региональных законов как несоответствующие требованиям Конституции Российской Федерации и федерального законодательства были отменены.

Наиболее типичные недостатки принятых региональных актов и допускаемые при этом нарушения федерального законодательства сводятся к следующим:

• отступление от принципа верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов;

• ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина;

• нарушение конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от отношения к религии и равенства религиозных объединений перед законом;

• нарушение в области разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами;

• ограничение прав иностранных граждан на территории конкретных субъектов Федерации, тогда как права иностранных граждан могут быть ограничены только федеральным законом или международным договором Российской Федерации;

• введение дефиниций и понятий, не поддающихся четкой правовой регламентации и имеющих оценочный либо явно дискриминационный характер.

Специалисты выделяют, как правило, две главных причины всплеска регионального правотворчества и несовершенства принимаемых в субъектах Федерации правовых актов.

Первая порождается недостатками федерального законодательства, что проявляется как в отсутствии норм, регулирующих отдельные правоотношения в сфере религиозных прав и свобод, так и в том, что отдельные правовые акты устарели и не отвечают реалиям сегодняшнего дня. В частности, принимая законы, упорядочивающие миссионерскую деятельность иностранных религиозных организаций в своих регионах, соответствующие субъекты Федерации стремились восполнить существующий правовой вакуум и пробелы федерального законодательства по этим вопросам.

Вторая причина — в недостаточной правовой и религиоведческой квалификации специалистов, занимающихся правотворческой деятельностью в данной сфере общественных отношений [54] Подробнее см.: Кудрявцев А.И. Конституционно-правовые основы отношений государства и религиозных объединений / Вероисповедная политика российского государства. Учебное пособие. М., РАГС. 2003. С. 76-91. .

Начало практики отмены региональных законов положило решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 5 марта 1997 г. о признании недействительным и не подлежащим применению регионального закона «О миссионерской деятельности на территории Удмуртской Республики» [55] Известия Удмуртской Республики. № 126-127, 17 августа 1996 г. . С исковыми требованиями в суд обратились верующие граждане Церкви евангельских христиан. Согласно данному закону, например, любой российский гражданин, прибывающий в Удмуртию, при желании посетить религиозную организацию, обязан был пройти процедуру аккредитации «в паспортно-визовых подразделениях внутренних дел» (статья 12), а также «собеседование» (статья 9). Для несовершеннолетних при посещении богослужения требовалось «письменное согласие их родителей» (статья 15).