Михаил Бринчук - Экологическое право. Учебник

Особое место закона в системе источников экологического права обусловлено также тем, что все другие акты как источники права носят подзаконный характер. Их правовое содержание предопределяется соответствием требованиям закона. Подзаконные акты, принятые с нарушением этого правила, не могут применяться.

§ 5

Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: общая характеристика и место в системе источников экологического права

С принятием нового Федерального закона «Об охране окружающей среды» потерял силу прежний Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Принятый 19 декабря 1991 г. Закон РСФСР знаменовал новый этап в развитии российского экологического законодательства как законодательства нового поколения. Его значение заключалось в том, что он заложил основы прогрессивного развития данной отрасли с учетом изменившихся политических, экологических, экономических, социальных условий развития общества и государства на современном этапе.

Новый Закон в основном заимствовал структуру прежнего и содержит следующие главы.

Глава I. Общие положения.

Глава II. Основы управления в области охраны окружающей среды.

Глава III. Права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды.

Глава IV. Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды.

Глава V. Нормирование в области охраны окружающей среды.

Глава VI. Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза.

Глава VII. Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

Глава VIII. Зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных ситуаций.

Глава IX. Природные объекты, находящиеся под особой охраной.

Глава X. Государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг).

Глава ХI. Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль).

Глава XII. Научные исследования в области охраны окружающей среды.

Глава XIII. Основы формирования экологической культуры.

Глава XIV. Ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и разрешение споров в области охраны окружающей среды.

Глава XV. Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды.

Глава XVI. Заключительные положения.

Как предусмотрено в преамбуле, Закон об охране окружающей среды определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально – экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Он регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Учитывая в основном негативные оценки специалистов по поводу этого Закона, назовем некоторые его достоинства. При этом важно подчеркнуть, что сами достоинства носят условный характер. К ним можно отнести, в частности, претензию законодателя на всестороннее (комплексное) регулирование отношений по охране окружающей среды. При этом имеется в виду попытка более широко в сравнении с прежним Законом предусмотреть механизм регулирования в данной сфере. Применительно к старому Закону об охране окружающей природной среды высказывались обоснованные претензии по поводу отсутствия в нем требований об оценке воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, экологической сертификации, экологическом аудите. В новом Законе, хотя и с дефектами, некоторые положения об этих инструментах появились. Так, об экологическом аудите говорится лишь в статье, определяющей основные понятия. Предусмотрены общие положения об экологическом предпринимательстве.

В контексте концепции устойчивого развития важное значение имеет регулирование нормирования допустимого изъятия компонентов природной среды (ст. 26 Закона об охране окружающей среды). Особенно важно то, что Закон предусмотрел требование о нормировании допустимого изъятия ресурсов недр. В отличие от земель, лесов, вод, объектов животного мира в отношении недр в действующем законодательстве требования о нормировании не установлены.

Законом установлен юридический критерий уровня проектирования предприятий и иных объектов. Таким критерием является внедрение наилучших существующих технологий.

Ввиду дефектов практики введения в эксплуатацию предприятий и иных объектов достоинством Закона об охране окружающей среды является установление административной и иной ответственности руководителей и членов комиссий по приемке в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов за приемку в эксплуатацию таких объектов, не соответствующих требованиям законодательства в области охраны окружающей среды объектов (ст. 58).

В условиях развития рыночной экономики вполне обоснованным является требование ст. 53 данного Закона о том, что при приватизации и национализации имущества обеспечиваются проведение мероприятий по охране окружающей среды и возмещение вреда окружающей среде.

Анализируемый Закон предусматривает установление зон экологического бедствия (ст. 57). Им исключены зоны чрезвычайной экологической ситуации, которые регулировались вышеназванным Законом РСФСР 1991 г. наряду с зонами экологического бедствия. В прежнем Законе отсутствовали четкие критерии, разграничивающие эти две зоны. На практике эти положения не применялись.

Повышению эффективности природоохранной деятельности может способствовать запрет на совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов (ст. 65).

Из нового Закона вполне обоснованно исключена статья о материальной ответственности за экологические правонарушения как не содержащей экологических характеристик.