Александр Сунгуров - Экспертные сообщества и власть

Я хотел бы выразить благодарность своим коллегам – участникам упомянутых выше проектов – А.Л. Нездюрову, Е.А. Павловой и С.А. Князевой, а также аспиранту НИУ ВШЭ – СПб М.Е. Карягину. В рамках совместного исследования с последним были получены данные, представленные в главе 9. Свою благодарность я выражаю Уполномоченным по правам человека в Пермском крае Т.И. Марголиной (2015–2017 гг.) и П.В. Микову (20172018 гг.), в Воронежской области Т.Д. Зражевской, в Свердловской области Т.Г. Мерзляковой, в Саратовской области Т.В. Журик и в г. Санкт-Петербурге А.В. Шишлову, а также нашим региональным партнерам – А.Г. Большакову (Казань), И.И. Брянцеву (Саратов), С.С. Воеводиной (Смоленск), С.И. Глушковой (Екатеринбург), А.В. Дахину (Нижний Новгород), Н.А. Звягиной (Воронеж) и С. Трутневу (Пермь), за содействие в организации экспертных интервью, фокус-групп и других вопросов, связанных с работой в этих регионах. Выражаю также признательность студентам бакалаврской образовательной программы «Политология и мировая политика» НИУ ВШЭ-СПб Е.С. Дроновой, В. Здоровиловой, М.А. Кирилловой, А. Милославской, А.М. Озеровой, К.А. Талиповой, А. Хорошавиной и Е.И. Шениной за помощь в расшифровке экспертных интервью и материалов фокус групп.

Мои заключительные слова благодарности – моим коллегам – политологам и социологам, О.В. Гаман-Голутвиной, О.Ю. Малиновой, Л.И. Никовской, О.В. Поповой, В.Л. Римскому, А.Н. Рынкову, Л.В. Сморгунову, В.Н. Якимцу, всем моим коллегам по департаменту прикладной политологии НИУ ВШЭ – Санкт-Петербург, в творческих обсуждениях с которыми рождались многие идеи и замыслы этой книги.

Остается выразить надежду, что эта книга окажется полезной всем тем ученым, студентам и практикам, желающим разобраться, почему так сложно идет развитие конструктивного влияния экспертного сообщества на принятие властных решений в современной России и что можно было бы сделать для содействия этому процессу.

Проблема вклада научного знания в процесс подготовки политико-управленческих решений (а именно такой перевод мы будем использовать далее для термина «policy decision») привлекала внимание исследователей по крайней мере с середины XX века. И уже в это время возникла тема политической субъектности экспертного сообщества как участника политики-policy [7] Polanyi M. 1958. Personal Knowledge. London: Routledge and Kegan Paul; Polanyi, Michael. 1962. The Republic of Science, Its Political and Economic Theory // Minerva. № 1. Р. 54–73; Fleck L. Genesis and Development of a Scientific Fact. Chicago, 1979 (translated from the 1935 edition printed in German); Holzner B., Marx John H. Knowledge Application: The Knowledge System in Society. Boston, 1979. . В 1974 г. вышла в свет книга Хьюга Хекло (Hugh Heclo), который одним из первых сформулировал предположение, что изменения в политических практиках и в реализации конкретных политик происходят не только и не столько в процессе разрешения конфликтов между различными группами, сколько в процессе приобретения и использования новых знаний. В своей работе он сформулировал это так: «Традиция учит, что политика – это про конфликты и власть. Это зашоренный взгляд на политику, и особенно сбивающий с толку, когда его применяют к социальной политике. Политика находит свои ресурсы не только во власти, но и в неизвестности – люди коллективно сомневаются, что им надо делать… Выработка политики – это форма коллективного решения головоломок по поручению общества» [8] Heclo H. Modern Social Politics in Britain and Sweden: From Relief to Income Maintenance. New Haven, 1974. P. 305 . Работа Х. Хекло дала начало целой серии исследований и возникновению концепций становления новых политических практик, получивших общее название концепции «обучаемых политик» (policy learning) [9] Hall P.A. Conclusion: The political power of economic ideas // P.A. Hall, ed. The Political Power of Economic Ideas: Keynesianism Across Nations. Princeton, 1989. P. 361–392; Etheredge Lloyd S. Government learning: An overview // S.L. Long, ed. The Handbook of Political Behavior. Vol. 2. New York, 1981; Richard R. What is lesson-drawing // Journal of Public Policy. 1991. 11. P. 3–30; May P.J. Policy Learning and Failure // Journal of Public Policy. Vol. 12. № 4. Oct. – Dec., 1992. P. 331–354. , которые были рассмотрены нами ранее [10] Сунгуров А.Ю. Как возникают политические инновации: «фабрики мысли» и другие институты-медиаторы. М., 2015. Гл. 3. . Сравнительный анализ различных вариантов этой концепции представлен в работе Claire A. Dunlop and Claudio M. Radaelli [11] Dunlop Claire A., Radaelli C.M. Systematising Policy Learning: From Monolith to Dimensions // Political Studies. 2013. Vol. 61. P. 599–619. .

Наибольшую известность завоевал еще один вариант концепции обучения, предложенный Полом Сабатье и Хэнксом Дженкинс-Смитом, КОИ – концепция Коалиций общественных интересов (Advocacy coalition framework). В основе этой концепции лежит тезис, что любые изменения или реформы – это результат совместных действий людей, представляющих как структуры исполнительной и (или) представительной власти, так и лидеров «групп защиты общественных интересов» (advocacy group), например активистов «зеленого» движения или одиноких матерей и т. д. Наряду с ними в эти группы входят и представители экспертного сообщества (носители знаний), а также, как правило, журналисты. Именно эти, иногда очень стабильные, а иногда распадающиеся, группы и являются торами, которые продвигают те или иные реформы или инновации [12] Sabatier P., Jenkins-Smith H. (eds). Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach, Boulder, CO: Westview Press; 1993; Sabatier P., Jenkins-Smith H. The advocacy coalition framework: an assessment // Sabatier P. (ed.). Theories of the Policy Process, Boulder, CO, 1997; Sabatier P.A. The advocacy coalition framework: revisions and relevance for Europe // Journal of European Public Policy. 1998. Vol. 5. № 1. Р. 98–130. .

Важная роль научных сообществ, точнее, объединений ученых и интеллектуалов с их общим пониманием желаемых изменений определенных политик-policy, подчеркивается также в концепции эпистемологических сообществ, предложенной Питером Хаасом [13] Peter M. Haas. Introduction: epistemic communities and international policy coordination // International Organization Vol. 46. № 1; Knowledge, Power, and International Policy Coordination. Winter, 1992. P. 1–35; Davis Cross М.К. Rethinking epistemic communities twenty years later // Review of International Studies Vol. 39. № 1. January 2013. Р. 137–160. и получившей развитие в работах других исследователей [14] Knorr-Cetina K. 1999. Epistemic Cultures: How the Sciences Make Knowledge. Cambridge: Harvard University Press; Dunlop C.A. Epistemic Communities and Two Goals of Delegation: Hormone Growth Promoters in the European Union // Science and Public Policy 2010. № 37 (3). Р. 205–17; Makarychev А. PONARS as a transnational epistemic community: An Insider’s View // Problems of Post-Communism. Vol. 59. № 2. March/April 2012. P. 4350; Loblova О. When Epistemic Communities Fail: Exploring the Mechanism of Policy Influence // The Policy Studies Journal Vol. 46. № 1. 2018. P. 160–189. doi: 10.1111/psj.12213. . На наш взгляд, именно с участием членов таких сообществ и возникают – в условиях реальной публичной политики – коалиции общественных интересов Пола Сабатье, которые включают в себя как представителей власти, так и СМИ и гражданских организаций, – которые лучше ориентируются в процессах политики-policy. В свою очередь, и эти участники коалиций общественных интересов, постоянно общаясь с членами эпистемологических сообществ в рамках этих коалиций, постепенно приобщаются к научному этосу.