Александр Сунгуров - Экспертные сообщества и власть

Значение экспертного (и научного) знания в процессе подготовки различных политических решений сегодня фактически никем не оспаривается. Вместе с тем ведущие политики еще относительно недавно практически публично отказывали экспертам в возможности активного влияния на процесс принятия политических решений.

Так, например, Мишель Роджерс начинает свою статью, посвященную опыту использования Европейской комиссии советов от научного сообщества, словами Уинстона Черчилля: «Специалисты должны быть в распоряжении, а не распоряжаться» [15] «Scientists should be on tap not on top». Цит. по: Rogers M.D. The European Commission and the collection and use of science and technology advice // The Politics of Scientific Advice: Institutional Design for Quality Assurance / еd. by J. Lentsch and P. Weingart. Cambridge, 2011. P. 115. . Собственно говоря, это естественное желание любых политиков – иметь под своим началом хорошего специалиста по конкретным областям знания, у которого всегда можно получить профессиональную консультацию, но который не будет вмешиваться в собственно политический процесс принятия решений. Сегодня, однако, ситуация существенно иная, нежели во времена правления сэра Уинстона Черчилля.

Прежде всего выделим три основные формы организации деятельности экспертов. Во-первых, эксперты могут взаимодействовать с представителями власти (или любым другим заказчиком) на индивидуальном уровне, в рамках индивидуального контракта или заказа. Во-вторых, эксперты могут сотрудничать с властными структурами в рамках экспертных или консультативных советов, состав которых, как правило, формируется этими структурами. В-третьих, эксперты могут быть сотрудниками независимых «фабрик мысли», которые, в свою очередь, взаимодействуют с органами власти. Последний вариант обеспечивает им максимальную организационную самостоятельность, т. е. независимость от власти, однако при этом возникает зависимость конкретных экспертов уже от руководства самой «фабрики мысли». Развитие и деятельность таких «фабрик мысли» в различных странах мира ранее уже была предметом нашего анализа [16] Сунгуров, 2015; Балаян А.А., Сунгуров А.Ю. Фабрики мысли и экспертные сообщества. СПб., 2016. , в этой же книге основное внимание мы сосредоточим на двух первых организационных формах деятельности экспертов.

Деятельность отдельных экспертов – как менее публичная по сравнению с их участием в различного вида экспертных и консультативных советах, – не привлекает в последние годы особого внимания зарубежных исследователей, в фокусе их внимания находится в основном деятельность коллективных экспертных структур. Тем не менее проблемы повышения качества экспертного знания, а также способы избежать субъективности конкретных экспертов, остаются предметом постоянного обсуждения. При этом подразумевается даже не столько стремление обосновать заданный заказчиком результат (хотя вероятность такого варианта, как мы увидим далее, исследователями экспертного сообщества учитывается), сколько нерефлексируемые самими экспертами внутренние установки и приоритеты. Так, Даниэль Саревитц указывает, что любой ученый является в то же время и членом общества, в котором он живет, поэтому, по мнению исследователя, он не может гарантировать свою беспристрастность в отношении проблем, которые он изучает. Например, вопрос о строительстве атомных станций в определенном регионе страны может касаться его лично, особенно если он сам живет в этом регионе. Чем ближе изучаемая тематика к социальной и политической жизни общества, тем сложнее эксперту контролировать свою собственную научную беспристрастность. Выходом в этой ситуации, считает Даниэль Саревитц, могут и должны стать различные формы внутренней оценки качества научных работ, классическим примером которых могут служить обсуждения их результатов на научных семинарах и конференциях, а также практика рецензирования поступающих в научные журналы текстов научных статей [17] Sarewitz D. Looking for quality in the wrong places, or: the technological origin of quality in scientific policy advice // The Politics of Scientific Advice: Institutional Design for Quality Assurance / еd. by J. Lentsch and P. Weingart. Cambridge, 2011. P. 54–70; Sarewitz D. How science makes environmental problems controversies worse // Environmental Science and Policy. 2004. № 7. Р. 385–403. .

Другие исследователи отмечают, что упомянутые выше механизмы также могут давать сбои, особенно при исследовании систем с высокой степенью неопределенности, при изучении редко повторяющихся событий и т. д. [18] Oreskes N. Reconciling representation with reality: unitization as example for science and public policy // The Politics of Scientific Advice: Institutional Design for Quality Assurance / еd. by J. Lentsch and P. Weingart. Cambridge, 2011. P. 36–53. Кроме того, в истории науки периодически возможны ситуации, когда позиции, сильно отличающиеся от принятой в данное время в научном сообществе парадигмы, игнорируются этим сообществом, а после смены парадигмы в процессе научной революции становятся началом нового и перспективного научного направления [19] Кун Т. Структура научных революций. М., 1986. . Такие события известны многим людям и вне научного сообщества, что вызывает у них скепсис по поводу права ученых самим определять корректность своих результатов. Особенно ярко это проявляется в отношениях экологических активистов различных стран к данным исследований, посвященных состоянию окружающей среды, выполненных по заказу правительств [20] Oreskes N. Science and public policy: what’s proof got to do with it? // Environmental Science & Policy. 2004. № 7. Р. 369–383. .

Наконец, сам процесс обоснования учеными исключительной важной роли научного знания, его удаленности от любой идеологии и непричастности к политике, а также необходимости оценки их деятельности исключительно внутри самого сообщества может расцениваться непредвзятыми аналитиками как процесс формирования и укрепления в общественном создании новой идеологии – идеологии ученых, которые таким образом стремятся обеспечить финансирования собственной деятельности при снижении контроля над ее результатами [21] Gieryn T.F. Boundary-work and the Demarcation of Science from Non Science: Strains and Interests in Professional Ideologies of Scientists //American Sociological Review. 1983. Vol. 48. № 6. P. 781–795. .

Мы выходим, таким образом, на проблему взаимодействия экспертного сообщества с гражданскими организациями, на проблему легитимности самого экспертного мнения. Несколько позже мы подробнее остановимся на этой теме, а пока вернемся к основной теме обсуждения – взаимодействию экспертов и власти.

Зачем политики привлекают экспертов к участию в подготовке и принятии политических решений? В случае упомянутой во введении нормативной экспертизы ответ понятен: для оценки соответствия объекта экспертизы определенным стандартам. Если же речь идет об экспертизе «для принятия решений», ситуация несколько иная. Да, во многих случаях экспертов привлекают действительно как носителей знания с целью подготовки более качественного ответа на сложные вызовы, с которыми сегодня постоянно сталкивается власть любого уровня. Ряд исследователей называет это «инструментальной» функцией экспертного знания. Однако реальная политическая практика указывает на то, что наряду с инструментальной функцией привлечение экспертов к процессу подготовки решений может выполнять и символическую роль, представлять собой символическую функцию. Так, ряд исследователей отмечают, что знание может быть использовано стратегически, как средство для обоснования организационных предпочтений [22] Sabatier P.A. The Acquisition and Utilization of Technical Information by Administrative Agencies // Administrative Science Quarterly. 1978. № 23. Р. 396–417; Weiss C.H. Research and Policy-Making: A Limited Partnership // F. Heller (ed.). The Use and Abuse of Social Science. Sage: London, 1986. P. 214235; Radaelli C.M. The Role of Knowledge in the Policy Process // Journal of European Public Policy. 1995. Vol. 2. № 2. Р. 159–183. . К этому можно добавить, что исследователи в области социологии организаций показали, как организации черпают легитимность, сигнализируя своему окружению об использовании ими знания [23] Feldman M.S. and March J.G. Information in Organizations as Signal and Symbol // Administrative Science Quarterly. 1981. № 26. Р. 171–86; March J.G. Decisions and Organizations. Oxford, 1988. .