Елена Пышьева - Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы

Рассматривая проблемы улучшения природных ресурсов и заключения связанных с ними гражданско-правовых договоров, Л.Н. Мороз отмечает, что не надо делать акцент на коренном улучшении, поскольку это может привести к исключению из состава мелиорации незначительных по объему и стоимости работ, как это произошло с культуртехническими мероприятиями [22] См.: Мороз Л.Н. Указ. соч. С. 6. . Данная позиция, по нашему мнению, является необоснованной по ряду причин. Во-первых, если мелиоративным мероприятием признавать всякое проведенное улучшение земель, в том числе такое, результаты которого носят кратковременный характер и которое необходимо выполнять систематически, то будет невозможно отграничить его от иных предусмотренных законодательством мероприятий по охране земель в силу того, что признак коренного улучшения является ключевым, следовательно, мелиоративными мероприятиями в таком случае будут считаться любые мероприятия по охране земель, что является недопустимым. Во-вторых, культуртехнические работы всегда входили в состав мелиоративных, однако государство задействовало их по сравнению с водными мелиорациями в гораздо меньших объемах.

В.Н. Бохуров комплексно исследовал один из видов мелиорации земель – осушительную мелиорацию. Ее он определял как «сложный комплекс мероприятий, направленных на урегулирование водного режима мелиорируемых земель в целях создания благоприятных условий для получения высоких и устойчивых урожаев сельскохозяйственных культур» [23] Бохуров В.Н. Правовое регулирование отношений в области осушительной мелиорации (по материалам Белорусской ССР): дис. … канд. юрид. наук. Минск, 1965. С. 55. .

Исходя из проведенного анализа определений понятия «мелиорация земель», можно заключить, что в юридической литературе сложилось два подхода к его определению: широкий и узкий. Согласно широкому подходу под данным видом хозяйственной деятельности понимается проведение организационно-хозяйственных, технических мероприятий на любых категориях земель с целью их коренного улучшения (И.А. Иконицкая, Л.Н. Мороз и др.). Узкий подход предполагает выполнение таких мероприятий только на землях сельскохозяйственного назначениях, в первую очередь на сельскохозяйственных угодьях (В.Н. Бохуров, Т.В. Епифанова, О.С. Колбасов, Н.Г. Романенко, Н.И. Титова и др.) [24] В настоящей работе мы будем исходить из широкого подхода к пониманию мелиорации земель. .

Наряду с рассмотрением мелиорации земель как вида хозяйственной деятельности в научной юридической литературе ее относят также к одной из функций управления в области использования и охраны земель [25] См.: Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: учебное пособие для вузов. М.: Издательский дом «Городец», 2012. С. 205. ; в специальной мелиоративной литературе ее причисляют к отрасли народного хозяйства [26] См.: Шевелев Я.З., Ревут В.И., Даишев Ш.Т. Справочник-словарь мелиоратора. Л.: Лениздат, 1988. С. 99. , подотрасли сельского хозяйства [27] См.: Трифонова Н.В. Мелиорации (термины, определения, комментарии): справочник / Н.В. Трифонова, В.Н. Шкура; Новочерк. гос. мелиор. академия. Новочеркасск: Оникс+, 2007. С. 128. .

Дискуссия о том, на каких землях должна осуществляться мелиорация, первоначально возникла в советской земельно-правовой литературе. Причиной этому послужила существовавшая тогда неопределенность правовых предписаний в данной области общественных отношений, когда не было закреплено в нормативно-правовых актах легальное определение понятия мелиорации земель. Спор отчасти разрешился с принятием в 1996 г. Закона о мелиорации, в котором была впервые закреплена дефиниция рассматриваемого нами понятия [28] Действующие в зарубежных странах (Швейцарии, Беларуси, Украине, Азербайджане и др.) законы о мелиорации земель регламентируют преимущественно вопросы применения мелиоративных мероприятий в сельском и лесном хозяйстве. Задействование же их в иных сферах народного хозяйства регулируется в нормативно-правовых актах государств, как правило, фрагментарно (см.: Meliorationsgesetz des Kantons Graubünden vom 05.04.1981; Закон Республики Беларусь от 23.07.2008 № 423-З «О мелиорации земель»; Закон Украины от 14.01.2000 № 1389-XIV «О мелиорации земель»; Закон Азербайджанской Республики от 05.06.1996 № 116-IГ «О мелиорации и ирригации»). , распространяющегося на земли всех категорий (ст. 2). Хотя, исходя из анализа ст. 1 этого Закона, определяющей задачи мелиорации земель, видно, что они имеют ярко выраженную направленность на решение проблем, возникающих в сельском хозяйстве [29] Первоначально был разработан проект федерального закона о мелиорации земель, распространявшийся только на сельскохозяйственные земли, однако в силу множества замечаний он не был поддержан (см.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 13.07.1995 № 981-1 ГД «О проекте федерального закона «О мелиорации сельскохозяйственных земель» // СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2894). . Это объясняется недостаточной разработанностью данного понятия применительно ко всем категориям земель. Однако в отношении иных категорий земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, первичными нормами согласно абз. 2 ст. 4 рассматриваемого Закона будут нормы, содержащиеся в лесном, земельном законодательстве Российской Федерации. Закон о мелиорации к ним будет применяться только в той мере, в какой это не противоречит лесному и земельному законодательству.

На наш взгляд, осуществление мелиоративных мероприятий только на землях сельскохозяйственного назначения противоречило бы закрепленному в ЗК РФ принципу приоритета охраны земли перед использованием ее в качестве недвижимого имущества, предполагающего охрану всего земельного массива России и «реализующего экологическую функцию права» [30] Волков Г.А. Принципы земельного права России. М.: Издательский дом «Городец», 2005. С. 160. . Однако преимущественное внимание нами будет уделяться правовым проблемам, возникающим при проведении мелиорации на землях сельскохозяйственного назначения. Ее осуществление именно на этих землях имеет первостепенное значение для общества и государства, и проводится она на них вследствие этого в значительно больших объемах, чем на землях иных категорий.

Вместе с тем установленная Законом о мелиорации дефиниция не лишена недостатков. Она является не совсем удачной и корректной с юридико-технической точки зрения. Исходя из ее буквального толкования, следует, что мелиорация представляет собой не саму деятельность, что является общепринятым, а результат такой деятельности (коренное улучшение земли), на который направлены проводимые соответствующие мероприятия и который выступает следствием целенаправленного воздействия человека на землю. Следовательно, под мелиорацией земель следует понимать соответствующее мероприятие (совокупность мероприятий), приводящее к коренному улучшению земель (участков земли).