Елена Пышьева - Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы

Особое значение в контексте рассмотрения мелиорации земель как сильного природопреобразующего фактора приобретает вопрос о зависимости ее от рационального использования земли. В научной литературе [38] См., напр.: Краснов Н.И. О понятиях рационального использования и охраны земли // Государство и право. № 10. 1999. С. 38–41; Бакунина Т.С. Правовые проблемы рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель (материалы «круглого стола») (автор тезисов – И.А. Иконицкая) // Государство и право. № 4. 1998. С. 42; Правовое обеспечение рационального использования земли в СССР / отв. ред. Н.И. Краснов. М.: «Наука», 1969. 216 с.; Башмаков Г.С. Указ. соч. С. 41–44; Будников Н.А. Государственное управление в сфере использования и охраны земель: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2000. 635 с. неоднократно обращалось внимание на существующую взаимосвязь понятий «рациональное использование земель» и «охрана земель». Причем «рациональное использование земель» является более широким понятием и включает в себя меры по их охране. Из указанной посылки просматривается тесная взаимосвязь между мелиорацией земель и их рациональным использованием, поскольку в процессе осуществления мелиоративных мероприятий происходит использование того или иного участка земли, которое должно быть рациональным, то есть эффективным, разумным, неистощительным. В ходе такого рационального использования и осуществляется охрана земли, что делает эти понятия неотделимыми.

Таким образом, невозможно рационально использовать землю, не охраняя ее, так же как невозможен и обратный процесс – охранять землю, используя ее нерационально.

Однако необходимо учитывать, что, будучи сильно природо-преобразующим мероприятием (мероприятиями), мелиорация земель, осуществляемая в первую очередь в целях увеличения урожайности сельскохозяйственной продукции, в то же время может привести и к пагубным экологическим последствиям, а в отдельных случаях – к экологической катастрофе. Именно поэтому при ее осуществлении необходимо руководствоваться разумными, научно обоснованными приемами, выработанными в результате многолетней практики. Одним из правовых механизмов, который позволяет обеспечить безопасность проводимых работ, несущих в себе потенциальную экологическую опасность, выступает проведение экспертизы проектной документации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений (ст. 49 Градостроительного кодекса РФ).

В соответствии с «Инструкцией о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство объектов мелиорации земель. РД-АПК 3.00.01.002-02» [39] Документ опубликован не был. Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс». , утвержденной Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, к объектам мелиорации земель относятся мелиоративные системы, отдельно расположенные гидротехнические сооружения, земельные участки, а также земельные массивы, на которых выполняются различные мелиоративные мероприятия. Вместе с тем, учитывая комплексный подход к использованию и охране природных ресурсов, данная Инструкция не отражает в полной мере всех объектов такой деятельности.

При использовании земель в сельском, лесном хозяйстве, при котором необходимо в первую очередь уделять внимание сохранению и повышению плодородия почв, непосредственным объектом воздействия мелиорации выступает не вся земля, а ее верхний плодородный слой – почва, являющаяся самостоятельным объектом правовой охраны [40] См.: ст. 12 ЗК РФ, ст. 1, 4 Федерального закона «Об охране окружающей среды»; Шейнин Л.Б. Почвы как особый объект права государственной собственности (к вопросу о почвенно-мелиоративном законодательстве) // Правоведение. 1965. № 2. С. 161–164; Колбасов О.С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. 1999. № 10. С. 31–32; Иващук И.С. Почвы как объект правовой охраны // Экологическое право. 2011. № 6. С. 9–14. . На несельскохозяйственных землях, в отличие от сельскохозяйственных, плодородие почв, напротив, не имеет такого решающего значения [41] Плодородие почв имеет особое значение в зонах сельскохозяйственного использования земель населенных пунктов, где ведется сельскохозяйственное производство, являющееся благоприятным прежде всего в малых городах и поселках (см.: Минина Е.Л. Правовая охрана почв в городах // Правовое обеспечение благоприятной окружающей среды в городах: научно-практическое пособие / С.А. Боголюбов, Е.С. Болтанова, Г.В. Выпханова и др.; отв. ред. Н.В. Кичигин. М.: ИЗиСП РФ: ИНФРА-М, 2013. С. 194). . Здесь земли служат прежде всего в качестве пространственного базиса для размещения зданий, строений и сооружений. Именно поэтому в этом случае мелиоративные мероприятия оказывают воздействие преимущественно не на почвы, а на земли, улучшая их (например, использование осушительных сооружений при защите подземных частей зданий и сооружений, при строительстве дорог, аэродромов, в парках, на торфоразработках [42] См.: Волкова Ю.В. Мелиорация земель. Осушительные мелиорации: учеб. пособие / Ю.В. Волкова, К.Н. Криулин, Ю.Б. Полетаев. СПб.: Изд-во Политехн. ун-та, 2009. С. 8; Мелиорация земель / А.И. Голованов, И.П. Айдаров, М.С. Григоров и др. С. 646–678. ).

В научной литературе встречается и более узкая точка зрения, заключающаяся в том, что мелиорация воздействует только на почвы (Г.В. Добровольский, Ф.Р. Зайдельман, Н.Н. Новицкая и др.) [43] См.: Добровольский Г.В., Зайдельман Ф.Р. О понятиях – почва и земля в связи с обоснованием мелиоративных решений // Почвоведение. № 5. 2005; Новицкая Н.Н. Понятие мелиорации: проблемы правового регулирования // Аграрное и земельное право. 2006. № 4. С. 71. . Однако данная позиция охватывает достаточно небольшую область общественных отношений, поскольку ее авторы исходят из использования мелиоративных мероприятий только в сельском хозяйстве, выполнение же их в иных отраслях народного хозяйства учеными необоснованно не берется в расчет.

Вместе с этим необходимо учитывать, что мелиоративные мероприятия создают благоприятные условия и для сопредельных с мелиорируемыми землями природных объектов и ресурсов (недр, вод, включая подземные, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, прилегающих земель), а также для агроландшафтов в целом как комплексных объектов, что, однако, не всегда может быть благоприятным. Это обуславливается всеобщей взаимосвязью, взаимозависимостью природных объектов и ресурсов.

Таким образом, анализируемая нами деятельность, являясь видом специального природопользования, предполагает прежде всего следование комплексному подходу к охране окружающей среды, исходящему из необходимости охраны при осуществлении права пользования конкретным природным ресурсом, а именно землей, не только этого природного ресурса, но и сопредельных с ним природных ресурсов [44] См.: Право природопользования в СССР / отв. ред. И.А. Иконицкая. М.: Наука, 1990. С. 122. . Причем такое комплексное природопользование должно наносить наименьший ущерб другим природным ресурсам [45] См.: Бринчук М.М. О комплексном природопользовании // Экологическое право. № 5. 2002. Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс». .