Роберт Хиггс - Кризис и Левиафан. Поворотные моменты роста американского правительства

Осталось рассмотреть последнее объяснение роста правительства, представленное здесь гипотезой кризиса. По этой гипотезе в чрезвычайных условиях нужды нации могут потребовать расширения государственного регулирования либо полного вытеснения рыночной экономики. Сторонники этой гипотезы предполагают, что чрезвычайная ситуация заметно повышает и спрос на государственное регулирование, и его предложение. «Во время экономического кризиса, – отметил Калвин Гувер, – когда вероятно радикальное увеличение полномочий правительства… невозможно осмысленно выносить на голосование вопрос о том, желательно ли в принципе расширение полномочий государства. Куда вероятнее настойчивое требование принятия некого рода решительных мер и безразличие к долговременным последствиям этих мер» [45] Hoover, The Economy, Liberty, and the State , pp. 326–327. См. также: Peacock and Wiseman, Growth of Public Expenditures , pp. 27–28, 66–67, и в других местах; Knight, Freedom and Reform , p. 404; Friedman and Friedman, Tyranny of the Status Quo , p. 8; Robert Higgs, „The Effect of National Emergency,“ Pathfinder 4 (April 1982): 1–2; Peter Temin, „Government Actions in Times of Crisis: Lessons from the History of Drug Regulation,“ Journal of Social History 18 (Spring 1985): 433–438; Stephen Skowronek, Building a New American State: The Expansion of National Administrative Capacities, 1877–1920 (New York: Cambridge University Press, 1982), p. 10. Превосходное изложение кризисной гипотезы политологом, акцентирующим правительственную сторону дела, но при этом не игнорирующим экономические моменты см.: Clinton L. Rossiter, Constitutional Dictatorship: Crisis Government in the Modern Democracies (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1948). Впечатляющую эконометрическую работу, поддерживающую кризисную гипотезу, недавно представили: Karen A. Rasler and William R. Thompson, „War Making and State Making: Governmental Expenditures, Tax Revenues, and Global Wars,“ American Political Science Review 79 (June 1985): 491–507. .

В американской истории самые значительные кризисы проявлялись в форме войны и в форме делового спада. С началом войны правительство развивало бурную военную деятельность, что тут же приводило к ужиманию рыночной системы размещения ресурсов под давлением растущих налогов, государственных расходов и регулирования оставшихся гражданских секторов экономики. Чем война тяжелее и продолжительнее, тем больший ущерб претерпевает рыночное хозяйство. Современная «тотальная» война, в которой, по общему мнению, речь идет о выживании страны, понуждает ослабить самые надежные барьеры, – конституционные ограничения и отрицательную реакцию общественного мнения, – которые в обычные времена препятствуют росту правительства.

В условиях сурового делового спада многие приходят к убеждению, что возможности эффективного функционирования рыночной экономики исчерпаны и что дела пойдут лучше, если правительство займется более всесторонним планированием или регулированием хозяйства. Вследствие этого расширяется поддержка политических предложений, направленных на расширение правительственных полномочий и круга деятельности. В период депрессии общественное мнение – хоть и в меньшей степени, чем во время войны, – тоже становится благосклоннее к расширению государственного вмешательства, что находит отражение в требованиях, одобрении или, по меньшей мере, в снисходительном отношении к толкованию Конституции в соответствующем духе. (Заметьте: стоит в период кризиса ослабить конституционные ограничения, как возникает правовой прецедент, открывающий правительству возможность экспансии и в последующие, некризисные периоды, особенно в те, которые под благовидным предлогом описываются как кризис.)

Некоторые ученые отвергли кризисную гипотезу, потому что сама по себе она не объясняет весь рост правительства; по сути дела гипотезу отвергли, потому что факты свидетельствуют о том, что кризис является достаточным, а не необходимым условием расширения правительственной деятельности. Но если применять этот критерий, придется отбросить и остальные гипотезы. Порой кризисную гипотезу отвергали из-за того, что рост правительства, измеряемый такими количественными показателями, как рост государственных расходов или уровень безработицы, плохо коррелировал с хронологией кризисных эпизодов. При этом простодушно не учитывался тот факт, что меры по расширению круга правительственной деятельности в ответ на кризис могли приниматься с определенной задержкой. Некоторые ученые отвергли эту гипотезу, потому что она не объясняет рост правительства во всех других странах, а это все равно что объявить непригодными любые объяснения, не обладающие универсальной значимостью.

На деле экспансия государственного вмешательства исторически пришлась на ряд драматических ситуаций, прежде всего на мировые войны и Великую депрессию. Главное достоинство кризисной гипотезы, выделяющее ее из прочих, в том, что ее самым наглядным образом подкрепляет исторический опыт. Но нельзя ограничиваться простой констатацией этого факта. Необходимо понять, почему, расширяясь в период кризиса, круг правительственной деятельности не возвращается к докризисному состоянию потом, после восстановления нормальной социально-экономической ситуации. И еще нужно объяснить, почему кризисы приводили к расширению правительственных полномочий и круга деятельности в ХХ веке, но не в XIX, которому чрезвычайные ситуации знакомы не хуже. Чтобы объяснить эти различия, требуется в дополнение к кризисной гипотезе привлечь и другие.

У Большого Правительства США несколько источников. Не все они одинаково значимы, но ученым еще предстоит разработать аналитические процедуры для точной оценки их относительной значимости. С учетом запутанных взаимозависимостей между этими источниками, эта задача может оказаться неразрешимой и теоретически, и эмпирически. Улучшение ситуации с отрицательными экстерналиями, предоставление неисключительных общественных благ, обеспечение наиболее незадачливым гражданам приемлемых условий жизни, перераспределение дохода и богатства, стремление к ускользающим целям, которые ставят перед нами влиятельные идеологии, преодоление кризисных ситуаций – всем этим занимается современное Большое Правительство. Все эти направления деятельности по-разному соотносятся с различными стимулами или препятствиями. Помочь в понимании сложных обстоятельств разрастания американского правительства может только подробное историческое исследование.

Все знают, что за прошлое столетие правительство США неимоверно разрослось, но никто не знает насколько. Правительство многогранно, и некоторые его грани не поддаются точному измерению [46] George F. Break, „Issues in Measuring the Level of Government Activity,“ American Economic Review 72 (May 1982): 288–295; idem, „The Role of Government: Taxes, Transfers, and Spending,“ in The American Economy in Transition , ed. Martin Feldstein (Chicago: University of Chicago Press, 1980), pp. 617–656; Michael J. Boskin, „Federal Government Def i cits: Some Myths and Realities,“ American Economic Review 72 (May 1982): 296–303; James E. Alt and K. Alec Chrystal, Political Economics (Berkeley: University of California Press, 1983), pp. 185–187. . К сожалению, то, что легче всего поддается численной оценке, не обязательно самое важное. Изучая только доступные количественные показатели, как обычно поступают экономисты, рискуешь прийти к ложным выводам. Впрочем, и таким показателям следует уделить некоторое внимание. Если действовать осмотрительно, из них можно извлечь ценную информацию. Исследуя их, я не стремлюсь просто установить, что сегодня правительство в Х раз больше, чем было в прошлом. Меня больше интересует динамика: когда оно росло с наибольшей скоростью, а когда не росло вовсе или даже сжималось. Короче говоря, я хочу построить исторический профиль роста правительства.