Коллектив авторов - Нормирование численности государственных гражданских служащих с сфере осуществления контроля (надзора) и предоставления государственных услуг

Статистическое наблюдение в сфере осуществления государственного контроля (надзора) выявило значительные различия в нагрузке федеральных государственных гражданских служащих, занятых осуществлением контрольно-надзорных функций. В 2012 г. средняя нагрузка по количеству проверок на одного служащего, занятого государственным контролем (надзором) в федеральных органах исполнительной власти, варьировалась от 60 до 0,5 проверок в год. При средней нагрузке на 1 федерального служащего, занятого контрольно-надзорной деятельностью, 12,5 проверок в год, в Росстандарте, Роструде, Росаккредитации на 1 федерального государственного служащего, занятого контрольно-надзорной деятельностью, в 2012 г. приходилось более 40 проверок в год, а в Росрыболовстве, Роспатенте, ФСФР – менее 2 проверок в год [6] См.: Доклад Минэкономразвития России об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля и его эффективности за 2012 год // http://ar.gov.ru/ru/search/index.index.html . Данные по нагрузке на одного федерального государственного служащего, занятого осуществлением государственного контроля (надзора) по отдельным ведомствам в 2012 г. приведены в табл. 4.

Таблица 4. Нагрузка на одного федерального государственного гражданского служащего в сфере контрольно-надзорной деятельности (по данным Минэкономразвития России)

В целом приведенные выше данные свидетельствуют об отсутствии единого подхода к определению численности федеральных государственных гражданских служащих федеральных служб и федеральных агентств, в том числе с учетом исполняемых данными федеральными органами исполнительной власти государственных функций. Штатная численность данных федеральных органов исполнительной власти определяется без учета нагрузки на одного сотрудника, при этом существенные кадровые ресурсы направляются на исполнение внутренних функций, не связанных с осуществлением контрольно-надзорной деятельности и оказанием государственных услуг. Проведенная в 2011–2013 гг. оптимизация общей численности федеральных органов исполнительной власти не привела к формированию единообразных подходов к определению кадровых потребностей для осуществления государственных функций и оказания государственных услуг. В этой связи разработка и внедрение методов определения оптимальной численности федеральных государственных гражданских служащих федеральных служб и федеральных агентств является актуальной и своевременной задачей.

Нормирование труда широко используется в сфере материального производства, в том числе и для различных категорий инженерно-технических работников. Разработана обширная база трудовых нормативов, существует достаточно много методик нормирования труда.

Проблема состоит в том, что труд государственных служащих по своему содержанию во многом отличается от деятельности персонала предприятий. Помимо взаимодействия с населением и организациями и подготовки документов труд госслужащих содержит действия, связанные с процессами управления. Разработка и реализация управленческих решений, осуществляемых госслужащими, основывается на умственном, подчас творческом труде, который гораздо слабее поддается нормированию, чем деятельность на производстве.

Несмотря на многообразие известных подходов и методик нормирования труда, применение их для государственных служащих требует учета ряда специфических факторов. Поэтому возникает необходимость разработки методики нормирования, учитывающей особенности деятельности госслужащих.

В силу неоднородности выполняемых функций и содержания труда отдельных категорий служащих, методика нормирования может быть различной для руководителей и специалистов, при этом должны быть учтены как различия в сложности и квалификации труда, так и степень его творческого содержания, мера ответственности работника и колебания нагрузки.

Проблемам нормирования труда посвящены работы многих отечественных и зарубежных авторов. Идеи о необходимости нормирования труда и первый практический опыт были реализованы такими учеными и практиками, как Ф. Тейлор (введен хронометраж и фотография рабочего дня), Ф. Гилберт (заложены основы микроэлементного нормирования), Г. Эммерсон (показана роль нормировании как фактора роста производительности труда). Среди ранних отечественных исследователей можно отметить работы О. А. Ерманского, А. А. Богданова, А. К. Гастева, В. М. Иоффе.

Среди современных авторов вопросами нормирования труда занимаются Л. Б. Алексеева, В. И. Брылев, В. Б. Бычин, Е. Г. Жулина, А. Ф. Зубкова, М. Е. Кириченко, Ю. П. Кокин, Н. В. Кочкина, В. М. Левитан, В. Г. Макушин, C. B. Малинин, И. Б. Омельниченко, А. П. Павленко, П. Ф. Петроченко, В. М. Рысс, Г. Э. Слезингер, H. A. Софинский, В. А. Столярова, Н. П. Сорокина, Л. М. Суетина, И. И. Шапиро, Е. И. Шерман, В. И. Фильев, P. A. Яковлев и др.

Однако, несмотря на большое количество работ по нормированию труда, отдельные аспекты остаются недостаточно разработаны. Так до сих пор не существует единой универсальной методики нормирования. Границы и области применения существующих методов нормирования также до конца не определены.

Особенно недостаточность разработанности вопроса и слабость методологической основы проявляет себя в сфере нормирования труда государственных и муниципальных служащих.

Так, в качестве нормативно-правовых основ нормирования труда госслужащих могут выступать лишь отдельные положения статей 159–163 Трудового кодекса РФ, либо отраслевые положения, которые пока ограничиваются описанием процесса нормирования в общих чертах и не могут распространяться широко с учетом специфики деятельности различных ведомств, а также для разных категорий и групп должностей государственной гражданской службы.

Разрабатываемые Министерством труда и социальной защиты России «Методические рекомендации по нормированию численности государственных гражданских служащих» (проект) являются одной из первых попыток создать единую нормативно-правовую основу для решения данной задачи.

Преодолению существующего разрыва в практической потребности нормирования труда служащих (что обусловлено как необходимостью оптимизации численности, так и требованием повышения эффективности деятельности государственного аппарата, о чем указывалось в федеральных программах «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)» и Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах», а также на предыдущих этапах их реализации) и имеющимися методиками посвящены работы отдельных авторов. Так, в исследовании И. Б. Омельченко отмечаются особенности труда служащих, обосновывается необходимость сочетания различных методов нормирования, предлагается нормирование численности по категориям работников и на основе выделения различных функций управления, изучено влияние факторов, влияющих на необходимую численность работников государственных органов.