А Прохоров - Русская модель управления

Другой типичный для русской модели управления способ замены правового регулирования неправовым, но «правильным» — передача полномочий толкования и применения закона так называемым уполномоченным лицам. В самые различные эпохи при переходе к нестабильной фазе системы управления государство поступало одинаково — направляло на места уполномоченных. Для проведения коллективизации — 25 тысяч идеологически подкованн ^хх и не стесненных в правах уполномоченн ^хх, так называем ^хх двадцатипятитысячников. Все советские годы обкомы и райкомы партии ежегодно направляли в колхозы и совхозы уполномоченных для проведения посевн ^хх и уборочных кампаний, подъема зяби и т. д.

206Ключевский В. О Собр соч.. В 8 т Курс русской истории Т 2. — 466 с — С 169

207Криворотое В Указ соч С. 56.

208Эйдельман Н Я. «Революция сверху» в России... С. 142

209

См Девятая партийная конференция РКП(б) Протоколы М., 1972.— С. 178

Для проведения банковской реформы в начале перестройки на места были присланы уполномоченные Госбанка СССР. «Уполномоченные призваны контролировать нашу работу. Иначе говоря, присматривать за специалистами» 210, — откровенно признавал председатель правления Агропромбанка СССР А. Ободзинцев. «На смену вороху^ 1устаревших циркуляров придут уполномоченные», — удовлетворенно отмечала газета «Правда» 21.

Конечно, можно не согласиться с приведенным выше объяснением повсеместного игнорирования закона и дать другое. Например, что Россия — страна азиатская, и свойственный азиатским странам деспотизм отрицает правовой подход в построении управленческих отношений. Деспотизм отрицает законодательство как таковое, потому что вышестоящим нет необходимости связывать свои полномочия, предоставляя какие-то права подчиненным и ограничивая возможность собственного произвола. Однако этот аргумент далеко не все объясняет.

Во-перв^1х, даже в самых деспотичн ^хх восточных странах законодательство, возлагающее на подчиненн^гх только обязанности, а на начальников только права, все-таки предписывает определенный порядок того, как подчиненные должны реагировать на самые дикие приказы начальства. Право и обычай содержат жесткий алгоритм действий по исполнению приказов.

В России же мы этого не видим, потому что у нас как начальники нарушают законы, так и подчинённые игнорируют приказы и инструкции. Для Востока такое положение дел немыслимо -там приказ начальника должен быть исполнен. Если султан посылает чиновнику шелковый шнурок, тот должен этим шнурком удавиться. Как бы исполнялся подобный приказ в России? Оказалось бы, что либо шнурок оказался гнилым, либо он не дошел до адресата, либо приказ не так поняли, либо еще что-то случилось, но чиновник этим шнурком ни за что бы не удавился.

Много писали о том, что жестокость российских законов смягчается их неисполнением. «Как страшно сочетание жестокости приказов с тупой стопроцентной исполнительностью. То ли дело у нас! У нас почти всегда остается лазейка для простого человеческого чувства. Почти всегда приказ — пусть самый дьявольский — ослабляется природным добродушием исполнителей, расхлябанностью, надеждой на пресловутый русский „авось" 212.

Для западн^гх обществ необходимо, чтобы в стране все соблюдали закон, предоставляющий права и возлагающий обязанности и на вышестоящих, и на нижестоящих. На Востоке необходимо, чтоб законодательство, не важно писаное или обычное, жестко обязывало всех подчиненн^гх исполнять все распоряжения начальства. Это тоже своеобразный закон.

Положение закона в России совершенно иное. Закон есть, он чем-то похож на азиатский, чем-то на европейский, но важно, что он не исполняется всеми — и начальниками, и подчиненными. «Следовательно, — писал В. О. Ключевский, — главное дело было не в каких-либо законах, а в исконн ^хх привычках и условиях жизни, создавших эти привычки» 213. Такое состояние правовой

210Сомов В. Зачем селу свой банк? // Правда, 1987, 7 декабря.

211Там же.

212Гинзбург Е С. Крутой маршрут хроника культа личности М Советский писатель, 1990 — 601 с - С 342.

213Ключевский В О Сказания иностранцев С 109 сферы неизбежно вытекает из дуализма русской модели управления, которая должна быть готова перейти или в стабильное, или в нестабильное состояние. И если в стабильном состоянии надо соблюдать одни правила, а в нестабильном другие, то одни и те же действия в одних случаях поощряемы, а в других наказуемы. В этих условиях о соблюдении какой-то одной системы правил, азиатской или европейской, речи быть не может. Следствием является наплевательское отношение к закону на всех уровнях.

Легче принять новый закон или иной нормативный акт, чем добиться выполнения уже принятого. Поэтому система управления «зашлакована» недействующими законодательными актами. «В стране сейчас действует более 30 000 общесоюзн^гх нормативн ^хх актов законодательного и правительственного уровня, причем 85% из них посвящены хозяйственным вопросам. Больше половины из них лишь считаются действующими, а фактически устарели и не применяются на практике» 214.

Если бы российское население было законопослушным, то русская система управления не могла бы функционировать, стал бы невозможен переход из нестабильного состояния в стабильное и обратно, поскольку пришлось бы соблюдать закон, ориентированный на какое-то одно состояние. Стране приходится выбирать — или правовое государство и законопослушное население, или возможность нырять из одного режима управления в другой.

И общественное мнение, и сам аппарат управления понимают, что законодательство — отнюдь не священная корова. Нет ничего удивительного в том, что с наступлением очередной нестабильной эпохи принимаются новые законы и подзаконные акты, в котор ^хх провозглашается, говоря простым языком, что вот раньше законы были несовершенны и вы все их нарушали, а те­перь мы принимаем уже настоящие законы, которые надо будет соблюдать. Мол, игра понарошку прекращается, наступает игра по настоящим правилам. Формулировки нов ^хх законодательн ^хх и подзаконн ^хх актов практически ничем не отличаются от предыдущих, они всего-навсего утверждают, что то, о чем раньше мы говорили, что мы предписывали вам в законах, с сегодняшнего дня будьте любезны соблюдать.

У всех на памяти бурное законотворчество первых лет перестройки. Тогда принимались специальные нормативные акты, направленные на то, чтобы заставить действовать предыдущие законы и подзаконные акты, принятые задолго до перестройки, но так и не заработавшие. Например, и так известно, что по должностным инструкциям, по положению о предприятии заводоуправление обязано обеспечивать цехи работой, а цехи обязаны обеспечить работой бригады, что бригады обязаны выполнять планы и производственные программы. Это очевидно, раз эти люди нанялись на работу и подписали трудовой контракт.