Коллектив авторов - Государственно-частное партнерство: теория и практика

На основе Treasury Task Force в 2000 г. была сформирована специальная государственно-частная компания Partnerships UK, имеющая правовую форму товарищества с ограниченной ответственностью (limited liability company). Она работает исключительно в интересах государства, занимается теми же вопросами, что и ее предшественница, но имеет существенно большие ресурсы, штат сотрудников, современные инновационные продукты и более широкие связи с частным сектором. Капитал компании – 10 млн ф. ст. По состоянию на март 2004 г. Partnerships UK имела 52 штатных сотрудника (в марте 2003 г. – 47 человек). Объем финансирования – 45 млн ф. ст. в год. Организационная структура: правление, инвестиционный комитет, комитет аудита, финансовый комитет.

Весной 2001 г. казначейство продало 51% Partnerships UK частному сектору. Правительство Шотландии приобрело долю в 4,4 из 49%, принадлежавших центральном правительству. Таким образом, формально Partnerships UK – самостоятельная частно-государственная компания, принадлежащая частному сектору (51% акций) и государству в лице казначейства и шотландского правительства (49%) (табл. 4).

Таблица 4.Структура собственности компании Partnerships UK, %

Источник: www.partnershipsuk.org.uk.

ГЧП привносит в практику работы ряд проблем, решение которых требует особых знаний, навыков и умений подготовленных специалистов и экспертов. Компания Partnerships UK была создана, чтобы помочь государству преодолеть эти проблемы и найти наилучшие решения. Она не только советник и консультант, но и разработчик проектов ГЧП, работающий в тесном контакте с органами государственной власти. Миссия компании состоит в том, чтобы во взаимодействии с заинтересованными государственными учреждениями различного уровня и бизнесом сделать ГЧП более эффективным и полезным для общества инвестиционным инструментом, идентифицировать и структурировать новые возможности сотрудничества государства с частным сектором.

Компания осуществляет оценку проектов и результатов их выполнения, разрабатывает модели ГЧП, подписывает договоры о развитии партнерства (Development Partnership Agreement, DPA) или о создании совместного государственно-частного предприятия, разделяет риски и прибыли, помогает преодолевать трудности и проблемы при реализации отдельных проектов, особенно на критических этапах ГЧП, сопровождает проекты в течение срока их осуществления.

Главное направление деятельности Partnerships UK – работа с правительством Великобритании по развитию политики ГЧП и стандартизации контрактов, также важную роль играет и тесное сотрудничество с местными властями.

Структура управления Partnerships UK была разработана, чтобы уравновесить права, обязанности, интересы частного сектора и государства. Семь из девяти членов правления компании являются представителями частного сектора. Государство же представлено двумя специалистами, назначенными казначейством.

Одновременно с Partnerships UK в целях обеспечения ее государственной основы казначейство создало Консультативный совет (Advisory Council). Этот орган не имеет исполнительной власти над Partnerships UK. Он осуществляет мониторинг и оценку эффективности компании с позиций государства, а кроме того, контролирует работу Partnerships UK в плане выполнения ею государственной миссии и регулярно один раз в год готовит отчет о деятельности ГЧП в стране.

В состав Консультативного совета входят представители министерств и ведомств, местных органов власти и других госу дарственных структур, которые заинтересованы в ГЧП. В 2003–2004 гг. он насчитывал 27 чиновников с широким спектром представительства: от министерства обороны и секретариата кабинета министров Великобритании до министерства здравоохранения. Два раза в год совет собирается на заседания, рассматривает результаты деятельности Partnerships UK и принимает соответствующие решения.

Характеристика деятельности Partnerships UK представлена в табл. 5.

Partnerships UK не занимается реализацией проектов, которые являются высокодоходными и могут по этой причине самостоятельно финансироваться частным сектором. Известны случаи, когда компания отклоняла привлекательные инвестиционные проекты на том основании, что они и без привлечения ресурсов государства могут быть профинансированы из альтернативных частных источников капитала. Консультативный совет выражал удовлетворение такими решениями Partnerships UK.

Таблица 5.Partnerships UK

Источник: www.partnershipsuk.org.uk.

Главным государственным органом по оценке правительственных программ PFI в Великобритании является Национальное финансово-ревизионное управление (National Audit Office, NAO). Оно по поручению парламента проводит аудиторские проверки расходования государственных средств. Управление располагает необходимым штатом (580 человек) и проверяет выбранные проекты на соответствие цены и качества, на адекватность государственной политике закупок, а также оценивает уровень эффективности расходования государственных средств. Ежегодно управление готовит для парламента около 60 отчетов по оценке цены и качества государственных закупок в целом, в том числе осуществляемых в рамках PFI-программ. Деятельность его регламентируется Законом от 1983 г. По имеющимся оценкам, управление приносит 8 ф. ст. на каждый фунт, затраченный на его содержание.

Другим контролирующим органом в Великобритании является Комитет по контролю за расходами государственных средств (The Committee of Public Accounts, СPA), который по поручению Палаты общин осуществляет аудиторские проверки правильности расходования этих средств. Он проводит проверки как самостоятельно, так и по поручению NAO, а затем готовит соответствующие рекомендации.

NAO и СPA не только анализируют, пишут отчеты и дают рекомендации, базирующиеся на полученных результатах, но также выпускают обзоры (отчеты) по важнейшим аспектам политики ГЧП и программам (строительство объектов PFI, управление проектами, соотношение «цена – качество» и т.д.).

По состоянию на июль 2003 г. NAO опубликовало 31 отчет, а СPA – 24 отчета по PFI. 26 отчетов NAO посвящены отдельным проектам, в пяти рассматриваются общие проблемы и даются обобщения по секторам экономики. К настоящему времени опубликовано более 50 отчетов по исследованию ГЧП и PFI и разработано около 500 рекомендаций по улучшению проводимой политики государственно-частного партнерства.

NAO и СPA осуществляют управляющие и регулирующие функции по отношению ко всем предприятиям отраслей производственной инфраструктуры независимо от форм собственности. Будь то частная, смешанная или концессионная компания, – правила и нормативы регулирования для них одинаковые.

По аналогичной схеме сформировано управление ГЧП в ряде других развитых стран. Так, в ФРГ в декабре 2007 г. решением федерального правительства учреждена государственно-частная компания Partnerschaft Deutschland (PD). PD в тесном сотрудничестве с министерством финансов и министерством транспорта и городского развития ФРГ при участии госбанка по развитию «Кредитанштальт фюр Видерауфбау» и ряда частных консалтинговых, девелоперских и других профильных компаний специализируется на оказании консультационных услуг потенциальным федеральным, земельным и муниципальным заказчикам [32] . В рамочном соглашении с PD в качестве заказчиков участвуют федеральное правительство, 10 федеральных земель, 82 коммуны, ряд публично-правовых организаций и предприятий. Одной из важнейших функций, возложенных на указанное агентство, является общее содействие развитию рынка ГЧП и расширение сферы применения различных видов государственно-частной кооперации. В функции PD входят обобщение практики реализации проектов ГЧП, разработка единых стандартов и типовых форм взаимодействия государственных и частных институтов, мероприятий по снижению организационных издержек на всех стадиях осуществления рассматриваемых проектов.