Коллектив авторов - Государственно-частное партнерство: теория и практика

По другому пути развития системы управления и регулирования ГЧП идут страны Центральной и Восточной Европы, а также многие развивающиеся страны. В его основе лежат принятие специального законодательства по ГЧП, в первую очередь по концессиям, и формирование соответствующих государственных органов по управлению и регулированию ГЧП с акцентом на концессии. Так, например, в Сербии, Хорватии, Коста-Рике и других странах созданы национальные агентства по ГЧП, концессиям, государственным инвестициям[33] .

Это органы, которые выполняют организационную и техническую работу, связанную с подготовкой проектов ГЧП, предоставлением концессий и проверкой деятельности концессионеров. Агентства имеют следующие функции:

1) организация рынка проектов ГЧП, проведение НИР, формирование портфеля проектов, разработка конкурсных процедур и т.п.;

2) подготовка документов, необходимых для создания партнерства или для передачи объекта в концессию (включая анализ, исследования, отчеты);

3) подготовка рекомендаций по постановлениям правительства о наиболее значимых контрактах ГЧП;

4) анализ предложений частных партнеров;

5) формирование и сопровождение баз данных по проектам ГЧП;

6) контроль за соблюдением партнерами прав и обязанностей и при необходимости предоставление им помощи;

7) проведение маркетинговых исследований по проектам;

8) отслеживание и обеспечение интересов государства в проектах ГЧП;

9) взаимодействие с институтами гражданского общества и населением.

В ходе выполнения своих задач такие агентства сотрудничают с министерствами и ведомствами в вопросах:

– подготовки документов и выработки постановлений по соглашениям;

– определения предмета соглашения;

– анализа предложений частного партнера;

– оценки социально-экономического эффекта.

Еще одним подходом к управлению ГЧП является создание в ряде стран отраслевых агентств по вопросам ГЧП. В частности, в Польше действует специальное агентство, образованное в соответствии с Законом о платных дорогах. В рамках общих функций оно решает следующие основные задачи:

1) выполнение исследовательских работ в области экономики автомагистралей, включая оценки социально-экономического эффекта и воздействия на окружающую среду;

2) кооперация и сотрудничество с соответствующими властными структурами (министерство обороны, земельные органы, комитеты по управлению имуществом и т.д.) в вопросах, относящихся к его компетенции, регистрация и ведение учета земель и производственных мощностей, подбор, объединение и замена земельных участков, дренажные работы, защита заповедников, лесов, охрана окружающей среды, протекционизм в отношении культурного наследия;

3) закупка земельных участков, полос отчуждения для последующей передачи их концессионеру;

4) разработка схем тендеров, оценка критериев конкурсных процедур, организация и проведение тендеров;

5) разработка пакета документации для заключения концессионных договоров, ведение переговоров, заключение концессионных соглашений;

6) утверждение окончательных характеристик проектов в соответствии с действующими техническими и строительными нормами;

7) надзор за строительством и эксплуатацией автомагистрали в соответствии с положениями концессионного договора и соблюдением концессионером всех условий договора.

Важными характеристиками любого регулирующего органа в сфере ГЧП за рубежом являются:

– степень зависимости от заинтересованных министерств и ведомств;

– объем полномочий;

– выработка правил функционирования рынка проектов ГЧП.

Задача особой сложности состоит в обеспечении независимости регулирующих органов. Выбор подхода для ее решения во многом определяется национальным законодательством, развитостью институтов гражданского общества в каждой конкретной стране, независимостью судов, другими институциональными факторами. Для того чтобы гарантировать справедливость принимаемых решений, регулирующий орган должен быть свободным от политического вмешательства и давления, иметь достаточно власти, чтобы принимать решения без рисков вмешательства заинтересованных сторон: министерств и частного сектора. Оставляя его в структуре министерства или устанавливая его прямое подчинение министерству, государство и общество рискуют, что он будет защищать ведомственные интересы в ущерб общественным. А главная задача такого органа состоит в защите интересов общества и потребителей. Именно по этой причине он должен быть выведен из ведомственного подчинения и руководствоваться в своей работе только законом.

Регулирование не должно быть обременительным и для частного сектора. В идеале оно призвано стимулировать нововведения, повышение производительности труда, не создавая при этом препятствий росту доходности бизнеса. Государство должно разработать набор индикаторов, которые используются в целях контроля за выполнением частным сектором контракта ГЧП, а также увеличения прозрачности самого процесса контроля и, следовательно, ответственности регулирующих органов.

Объектами контроля и надзора являются только предусмотренные договорами обязательства и общие требования, предъявляемые действующим законодательством к хозяйствующим субъектам. Выставление операторам дополнительных требований, не предусмотренных договорами и законодательством, не допускается.

Основные области контроля деятельности частных компаний в проектах ГЧП со стороны государства следующие:

– выполнение участниками договоров финансовых условий и налоговых обязательств;

– соблюдение графика строительных (ремонтных) работ и инвестиций;

– использование частной компанией по назначению переданных ей государством машин и оборудования;

– выполнение условий и правил землепользования;

– выполнение условий по обслуживанию пользователей;

– правильность сбора частным оператором платы за проезд или за оказанную услугу;

– правильность установления тарифов и взимания проездной платы (в отраслях транспорта);

– выполнение экологических норм и требований;

– выполнение условий обеспечения занятости и иных социальных требований.

Для осуществления ряда функций регулирующие органы привлекают соответствующие учреждения, общественные организации (земельные, экологические, профсоюзные и др.).

Вместе с тем, чтобы быть эффективным, регулирующий орган должен иметь право налагать штрафы в соответствии с законом и четкими правилами. Необходимо, чтобы штрафы и пени были связаны с размером ущерба, принесенного пользователям, конкурентам или обществу, и возвращались им в качестве компенсации.