Сергей Витте - По поводу непреложности законов государственной жизни

Не проникнутые одной руководящей мыслью, будучи компромиссом двух противоположных направлений, земские учреждения в той форме, в какой создало их Положение 1864 г., когда началось их применение, оказались не отвечающими ни основной идее самоуправления, положенной в их основание, ни тому же административному строю, в который они были механически вставлены и который к тому же остался нереформированным и неприспособленным к новым условиям жизни. Положение 1864 г. пыталось совместить несогласимые вещи и тем одновременно удовлетворить сторонников и противников земского самоуправления. Первым предлагались внешность и надежды на будущее, в угоду вторым компетенция земских учреждений была определена крайне эластично. Они лишены были значения как органы управления, приравнены к учреждениям частно-общественным и поставлены под строгую административную опеку бюрократических учреждений.

Как всякая полумера, Положение 1864 г. не удовлетворило и не оправдало своего назначения, не удовлетворило и ожиданиям сторонников тех противоположных мнений, примирить которые желали его составители. «Хотя нововведение было вызвано», писал в «Вестнике Европы» известный в начале 60-х годов своим либерализмом, впоследствии видный земский деятель Крузе, неудовлетворительностью прежнего, канцелярского порядка в управлении народным хозяйством, но тем не менее устройство нововведения пришлось поручить тому же канцелярскому порядку, и руками, признанными за неискусные, учреждать то, что должно будет их заменить [99]. С другой стороны, газета «Весть», которая, по словам Аксакова, являлась нарицательным именем целого особого направления, ратоборствовавшего за начала крупной собственности и политической привилегированности высшего сословия, решительно вооружилась против всесословного характера земства, а Положение о земских учреждениях называла прямым отражением революционных идей 1789 г. вообще и учений французской революции 1848 г. в особенности [100].

О недостатках Положения 1864 г., о неправильной постановке, данной им делу, было много говорено и писано. Недостатки эти признаются и запиской Министра; поэтому, не входя в подробное их рассмотрение, необходимо лишь отметить, что по самой своей организации вновь созданные учреждения явились зданием далеко незаконченным, зданием без фундамента и без крыши. Мелкой земской единицы, всесословной общины – этой ячейки самоуправления, образовано не было. Вследствие этого земские учреждения оказались без твердой почвы, без надлежащей связи с местностью и ее мелкими насущными интересами. Не имея при этом на местах своих собственных, земских органов, земство, для исполнения всех своих предначертаний, вынуждено было действовать чрез посредство чуждых ему властей – полиции, волостных и сельских управлений, стоящих вне его влияния и потому исполняющих многое не так, как бы то было нужно для успеха дела.

Не имея опоры внизу, земства не имели надлежащей связи и с центральным управлением. Говоря словами записки Министра Внутренних Дел, они были поставлены вне общей системы управления и потому не имели, подобно другим местным учреждениям, определенного центрального ведомства, для которого они были бы «своими», которое, на равноправных с другими основаниях, защищало бы их интересы в центральном управлении (стр. 42). Наряду с земствами, с этой новой организацией местной администрации, которая по первоначальной своей идее должна была обнимать собою все местные административные действия и из круга ведения которой изъята была только одна полиция, – оставалась действовать и продолжала развиваться вся прежняя организация той же местной администрации, за все ответственная, хотя имеющая в своем прямом распоряжении только полицию. При этом, вся эта старая система государственного управления, от самой вершины – губернатора и губернского правления, до самых низших органов – волостных старшин, сельских старост и сотских – нисколько не ограничена одними полицейскими функциями, а распространяется на все без изъятия местные административные отрасли, в том числе и на все те, которыми призвана была заниматься новая административная, т. е. земская организация [101].

Характеризуя ту постановку земских учреждений, которая дана была им Положению 1864 г., академик Безобразов справедливо говорит, что земству было дано много воли и никакой власти, что земские учреждения – не настоящие органы государственного местного самоуправления, а только местные общественные вольности, могущие развиться в таковые органы [102].

Как бы то ни было, несомненно, однако, что как само Положение о земских учреждениях, так и сопровождавший его указ преследуют и выражают одну и ту же целы твердо установить, но смутно провести ту границу, за которой государственная власть не имеет права непосредственных распоряжений. Внизу этой границы начинается и действует представительное право населения каждой местности – самому, через своих выборных уполномоченных, чрез своих представителей распоряжаться своими местными делами. Из области дел, отданных в ведение земства, устранены органы подчиненного управления, принадлежащего государственной власти [103]. Неприкосновенною осталась власть законодательная, власть же управления была значительно сокращена в пользу земских учреждений, как представительных органов власти местных населений.

Несомненно также, что чрез введение земских (и городских) учреждений власть управления раздвоилась. В одной ее части она по-прежнему власть государственная; центр, из которого она исходит, один – самодержавие. Ей противоположна власть самоуправления; центров, из которых она берет начало, много – населения отдельных местностей. Источник власти этих новых органов заключается в доверии не со стороны Верховной Власти, а со стороны местного населения, как земства данной местности. Имя этого населения заменяет собою имя Верховной Власти. «В избирателях начало той власти, которой осуществление и действительное применение передают они избираемым» [104]. Но если так, то и без «конституционных очков», а просто на здоровые, неблизорукие глаза очевидно, что введение учреждений представительного самоуправления в России произвело не иное размещение, не простую децентрализацию, как полагает записка Министра (стр. 71), а смещение, дислокацию власти. От такого перемещения Россия не перестала быть самодержавным государством, но самодержавие затруднено приставленными к нему снизу учреждениями народного представительства, сменено правами местных населений. Совершенно верно, что, не разделяя ни с кем власти законодательной и власти верховного управления, самодержавие всегда имеет возможность отбросить такую приставку, развязать себе руки в делах и местного управления. И тем не менее, формально свободное в этом отношении морально самодержавие значительно связано – нужно было бы отнимать созданные права, т. е. в конце концов нарушить эти права, одним ударом и сразу или постепенно и по частям.