Сергей Витте - По поводу непреложности законов государственной жизни

Вообще, казалось бы, что раздвоение власти в нашем местном управлении, созданное введением земских учреждений, является несомненным и неопровержимым фактом. По крайней мере, это раздвоение, т. е. полную противоположность государственной власти, истекающей из воли государя Императора, и власти земской, истекающей из власти населения каждой местности, – даже больше – из воли каждого избирателя, т. е. каждого обывателя, снабженного определенным цензом, – эту противоположность ясно выразили участники в составлении Положения. Историческая записка на этот счет не оставляет почвы для сомнений. По общему взгляду составителей Положения 1864 г., земства должны прежде всего составить противоположность «коронным инстанциям», их «представительное начало прямо противополагается началу служебному». Земства должны быть представителями «совокупности всех местных интересов», они должны быть «первым коллективным органом жизни провинциальной», но их система – отрицает собою «прежнюю чиновничью систему», они не имеют поэтому значения «присутственных мест и не входят в ряд обыкновенных административных инстанций» и т. д. [105]Больше того, составители Положения предвидели всю непримиримость одной и другой власти и, сами того не подозревая, предсказали последствия совместного существования и параллельной деятельности этих властей. В записке (стр. 214 и 215) прямо выражено, что эти две власти «различны по началу своему», что их участие, как двух самостоятельных властей в управлении местными, хотя бы только и хозяйственными делами не приведет ни к чему. Совместиться и соединиться на одно общее дело, не теряя при этом своей самостоятельности, они не могут. Такое соединение «ведет или к совершенному почти уничтожению законного влияния одной из властей на ход дел, или к пререканиям и взаимному противодействию органов той и другой власти, производящим замешательство и неуспешность в распоряжениях, или, наконец, ко взаимному их уклонению от надлежащего исполнения обязанностей, к обоюдному бездействию и апатии».

Предсказание сбылось, как редко сбываются человеческие предвидения, во всяком случае больше, чем могли ожидать составители Положения 1864 г. Уклонения от основных начал Положения в пользу государственной власти, некоторые гарантии в пользу общегосударственных интересов не согласили народовластия с самодержавием. Отмеченное составителями Положения раздвоение властей позднее было весьма ясно установлено, и Высочайше утвержденным 19 сентября 1869 г. Положением Комитета Министров [106]признавшим, что «земские учреждения ни по своему составу, ни по основным началам не суть власти правительственные».

Наши публицисты это раздвоение давно уже усмотрели, и притом через стекла самых разнообразных окрасок. «Какова же в самом деле основная мысль этого Положения?» задается вопросом, напр., Головин и отвечает на него следующим образом: «Оно (Положение) для каждой местности выделило известный ряд вопросов, признав их предметами земского хозяйства, и по отношению к ним поставило губернскую власть стражем, оберегающим от домогательства всю остальную сферу управления. Таким образом, сам закон признал, что в каждой губернии и в каждом уезде существуют дела, в которые не должна вмешиваться административная власть и, наоборот, иные, которых запрещено касаться земским выборным. Подобное раздвоение должно было неминуемо повести к антагонизму» [107]. «С введением земских учреждений, не согласованных с другими местными учреждениями», говорит Скалой, «получившими начало в прежнее время и построенными на иных началах, система местного управления нарушалась, в губернии и уезде появились власти, не имеющие между собой прямого отношения и различные по самому своему началу» [108].

Разнородность, если можно так выразиться, разностихийность двух начал и проникнутых ими двух непримиримо различных властей всего лучше выражаются и освещаются в тех взаимных отношениях, какие установились между Правительством и земством, и притом установились с первых же лет по введении земской реформы. Взаимное недоверие и подозрительность, оппозиция открытая и скрытая, при благоприятных для того условиях пассивное сопротивление и даже открытая борьба – таковы черты и отдельные эпизоды истории этих отношений. На стороне Правительства сила, а потому земские порывы наперед были обречены на безуспешность.

Внешний вид этих отношений такой: с одной стороны, начало правительственное все более и более подавляет начало земское, с другой – земство стремится выйти из тесных рамок, ему предоставленных, стать действительною властью, создать себе исполнительные органы и принять участие в центральном управлении. Эта борьба двух начал была не «обычным явлением нашей уездной и губернской жизни», не «психологической аберрацией», не «призраком конституционных стремлений», как полагает записка Министра Внутренних Дел (стр. 43), а действительным фактом, причины которого лежат гораздо глубже, чем обычные пререкания чиновников и недоразумения оскорбленных самолюбий провинциальных властей.

Для надлежащей иллюстрации и понимания этого факта в делах Министерства Внутренних Дел имеется бесконечно богатый материал; в Министерстве Финансов, к сожалению, этого материала нет. Но если даже просто присмотреться внимательно к характеру законодательных мер, принимавшихся по отношению к земству, и сопоставить их с отрывочными данными, имеющимися в делах Департамента Окладных Сборов, и с теми немногими сведениями, которые, несмотря на строгость цензуры по делам, касающимся Министерства Внутренних Дел, проникали в печать и, наконец, с выдержавшими также губернаторскую цензуру изданиями самих земств, то не трудно заметить, что в основании ограничительных мер Правительства по отношению к земству, с одной стороны, и в ходатайствах и действиях земств, с другой – лежали серьезные причины, такие, которые имеют не поверхностное вроде оскорбленных самолюбий, а глубокое государственное значение. Уже поэтому они требуют серьезного к себе отношения и в особенности глубокого внимания в проектах дальнейших мероприятий в области земского самоуправления.

Прежде всего, необходимо рассмотреть, каковы были отношения Правительства к земству, поскольку оно в действительности желало развивать начала, положенные в основание этого последнего, провозглашенные в Высочайшем повелении 25 марта 1859 г., т. е. «предоставить хозяйственному управлению в уезде большую самостоятельность, большее единство и большее доверие».