Олег Полежаев - Гражданско-правовое регулирование отношений застройки земельных участков в Российской Федерации

Особое внимание надлежит уделить основной категории, которая применяется в земельном законодательстве, – «использование», что подразумевает не появление или формирование имущественного права землепользователя, а его осуществление, материальное воплощение вовне юридически существующей максимы человеческого поведения.

Регулирование имущественных отношений в части определения порядка владения, пользования и распоряжения земельными участками по общему правилу возлагается на гражданское законодательство, если иное не предусмотрено другими законодательными актами, к которым относится и Земельный кодекс Российской Федерации (далее по тексту – ЗК РФ) [190]. Приведенное положение является предметом справедливой критики в современной доктрине права, так как в нем прослеживаются взгляды, воплощенные в ранее действовавшем законодательстве и неуместные в современных условиях [191].

Согласно вышеприведенному мнению, господствующему в доктрине частного права, имущественные отношения, касающиеся обладания земельными участками, являются предметом исключительного ведения гражданского законодательства, а применение к ним положений ЗК РФ считается недопустимым. Настоящий взгляд представляется абсолютно обоснованным и лежит в основе реформирования системы отечественного законодательства [192]. Тем самым истинная цель воздействия земельного законодательства на отношения по застройке земельного участка кроется не в формировании содержания имущественного права застройки или оснований для его возникновения, а в установлении требований безопасного использования земель, гарантирующего сохранение свойств земельного фонда в интересах общества, что в своем существе является условиями не возникновения или формирования содержания права, а конкретизацией условий осуществления отдельных правомочий, входящих в состав права собственности.

Схожие положения можно обнаружить при исследовании положений градостроительного законодательства. Большинство авторов, характеризуя предмет правового регулирования градостроительного законодательства, не выделяет их существо [193]и ограничивается перечислением отношений, закрепленных в ст. 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее по тексту – ГрК РФ) [194].

Так, А. П. Анисимов к ним относит отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории и т. д. При этом характерной чертой норм градостроительного законодательства признаются публично-правовые начала при реализации государственного интереса в формировании наиболее эффективного способа землепользования и застройки при учете частных интересов обладателей земельных участков [195]. Детальный анализ положений ст. 4 ГрК РФ позволяет утверждать, что градостроительное право оказывает влияние на право застройки земельного участка, но это влияние схоже с влиянием, оказываемым положениями ЗК РФ.

ГрК РФ регулирует общественные отношения, касающиеся порядка проведения строительных работ, их подготовки, позволяет формировать планировку территорий, градостроительное зонирование и т. д. Однако все перечисленные положения не затрагивают само содержание права застройки, они не изменяют степень юридического господства застройщика над земельным участком и также не касаются права на возведенное строение. Нормы ГрК РФ направлены на упорядочивание отношений по застройке в целом посредством формирования условий, при соблюдении которых застройщик может безопасно осуществить свое право, не причинив или не создав угрозу причинения вреда окружающим лицам.

Помимо положений о предмете правового регулирования, необходимо исследовать и отдельные нормы отраслевого законодательства, оказывающие влияние на правовой статус застройщика, в частности, положения, закрепленные в ст. 51 ГрК РФ и ст. 12, 40 ЗК РФ. В ст. 51 ГрК РФ законодатель сформулировал юридическое существо и признаки такого акта, как разрешение на строительство, однако особое значение надлежит уделить фразе: «…дающий застройщику право осуществлять строительство…».

Законодатель, формируя воздействие положений градостроительного законодательства, изначально возлагает на него не правообразующую, а только надзорную, контролирующую функцию. Возможность осуществлять строительство не тождественно праву застройки, так как оно само по себе не формирует его содержание, а только содержит условия для его осуществления, создает предпосылки формирования модели поведения в виде активных действий, совершение которых позволяет реализовать право застройки.

Толкование положений ст. 51 ГрК РФ позволяет сделать вывод о том, что влияние упомянутой отрасли законодательства на отношения по застройке имеет место, однако это влияние ограничивается созданием условий, соблюдение которых влечет возникновение не права застройки, а возможности его реализации. Следовательно, градостроительное законодательство не устанавливает содержание права застройки или основания его возникновения и прекращения.

Схожие выводы можно сделать из анализа положений ЗК РФ. В частности, в ст. 40 ЗК РФ перечисляются возможности собственника земельного участка по его использованию, среди прочих содержится указание на возможность возводить строения при соблюдении условий о целевом назначении земельного участка и его разрешенном использовании. Иначе говоря, положения ЗК РФ, так же, как и ГрК РФ, содержат в себе условия, допускающие реализацию уже существующего субъективного гражданского права застройки. Как уже отмечалось, в основе земельного законодательства лежит цель охраны земель от действий, влекущих причинение вреда объекту правовой охраны, к которым могут быть отнесены действия по реализации права на застройку. Тем самым положения ЗК РФ не отрицают и не ограничивают право застройки в целом, они не лишают собственника правомочия на возведение строений, они лишь дополняют систему законодательства требованиями, без соблюдения которых обладатель земельного участка не может реализовать одно из своих правомочий.

Нельзя не обратить внимания и на формулировку, содержащуюся в п. 1 ст. 263 ГК РФ, в которой за собственником закреплено право возводить строения и совершать иные действия. При этом присутствует дополнение: «эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка». Тем самым законодатель разделяет факт существования права и юридические предпосылки возможности его осуществления. Толкование приведенных положений ГК РФ позволяет утверждать, что соблюдение требований публичного законодательства лежит исключительно в плоскости осуществления права застройки, а не его образования и тем более не определения его содержания, в противном случае законодатель не стал бы использовать термин «осуществляются», а воспользовался категорией «возникают».