Андрей Кирилловых - Комментарий к Федеральному закону «Об электронной подписи» (постатейный)

Следует также отметить активную практику реализации программных документов на уровне отдельных территорий. Так, в соответствии с Федеральной целевой программой «Электронная Россия» субъектами РФ также были приняты соответствующие программы, например Городская целевая программа «Электронная Москва» была утверждена Законом г. Москвы от 9 июля 2003 г. № 47, а последняя редакция на 2009—2011 годы – постановлением Правительства г. Москвы от 5 августа 2008 г. № 709-пп «О городской целевой программе «Электронная Москва» (2009—2011 гг.)».

Программа «Электронная Россия» завершила свое действие в 2010 г., однако работа в направлении формирования информационно-коммуникационной среды продолжается, свидетельством чему являются перспективы разработки и появления нормативных актов, части долгосрочной целевой программы «Информационное общество (2011—2018 годы)». В рамках обозначенной программы должны быть определены мероприятия, направленные на продолжение формирования в Российской Федерации электронного правительства в 2011—2018 годах.

Конституирующим актом, определяющим новый этап в обозначенной сфере общественных отношений, является принятый Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи» (далее – Закон об электронной подписи, новый Закон, Закон № 63-ФЗ, Закон об ЭП), который существенным образом изменяет правовое регулирование отношений, связанных с подписанием электронных документов. Данный закон пришел на смену указанному выше Закону об ЭЦП. Новый нормативный акт – это важный шаг к безбумажному ведению дел: наряду с традиционной подписью на бумаге всем юридическим и физическим лицам разрешается оформлять электронные подписи, предназначенные для использования в электронных документах.

Закон носит характер общего нормативного акта в части правил использования электронной подписи по отношению к ряду иных нормативных документов, которыми регулируются отдельные виды отношений. В зависимости от специфики такие отношения являются предметом отдельных специальных законов (например, использование электронной подписи при подготовке и проведении выборов, совершении гражданско-правовых сделок, оказании государственных услуг, осуществлении банковских операций, ведении бухгалтерского учета и т. п.).

Одной из причин изменения в правовом регулировании подписания электронных документов выступала ограниченная сфера применения электронных цифровых подписей. Закон об ЭЦП не позволял использовать в электронном документообороте иные технологии подтверждения аутентичности текста документа, кроме указанных в этом Законе. Использование иных аналогов собственноручной подписи, чем тех, применение которых регламентировано законами и иными нормативными правовыми актами, как указывали отдельные специалисты, возможно только по соглашению сторон электронного документооборота. Причем такое соглашение может носить как частноправовой характер, так и публично-правовой характер, но требует закрепления конкретного способа аутентификации электронного сообщения (определения понятия аналога собственноручной подписи и способ проверки его подлинности). [10] Архипов С. П. Электронный документ как средство доказывания в гражданском и арбитражном судопроизводствах // Юрист. – 2010. – № 12. – С. 41—47.

В связи с этим правомерно обсуждался вопрос о необходимости урегулирования порядка обеспечения юридической значимости электронных документов, в том числе являющихся результатом оказания государственных услуг физическим лицам с целью обеспечения возможности их дальнейшего использования в органах государственной власти и судебных органах. [11] Семизорова Е. В. Актуальные вопросы правового регулирования обеспечения юридической значимости электронных документов // Российская юстиция. – 2011. – № 2. – С. 44—47.

Более простые виды электронных подписей (не основанные на технологии асимметричного шифрования, как ЭЦП) никак не регулировались Законом об ЭЦП, что ставило их за рамки правового регулирования. В рамках хозяйственных связей такой очевидный правовой пробел на практике мог вызывать проблемы с оформлением соглашений сторон, и в первую очередь с доказательством совершения сделки. Правовой риск представляли последствия признания соглашения незаключенным.

При этом главная проблема заключалась в том, что Закон об ЭЦП в принципе не позволял выдавать сертификаты ЭЦП юридическим лицам. Как правило, именно эти участники оборота чаще используют электронные документы. Закон об электронной подписи устраняет это ограничение, что должно способствовать более широкому распространению электронных подписей в России. Низкая эффективность действия законодательства об ЭЦП подтверждалась статистикой слабого распространения ЭЦП в российском деловом обороте, которая давалась на этапе рассмотрения проекта закона в пояснительной записке. В частности, как указывают разработчики нового Закона, по состоянию на февраль 2007 г. в России было выдано около 200 000 сертификатов ключа ЭЦП, что составляет лишь 0,2% от населения страны. При этом отмечалось, что в Европе за аналогичный период времени от введения в действие Директивы ЕС от 13 декабря 1999 г. № 1999/93/ЕС «Об общих принципах электронных подписей» (DIRECTIVE 1999/93/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 13 December 1999 on a Community framework for electronic signatures) (далее – Директива ЕС № 1999/93/ЕС) усиленные электронные подписи использовало около 70% населения.

К недостаткам Закона об ЭЦП нужно также отнести отсутствие в его положениях основных принципов, реализуемых в иностранном законодательстве и международном праве при осуществлении правового регулирования электронных подписей (ЭП). Речь идет в первую очередь о таком принципе, как «технологическая нейтральность» законодательства, правовое признание различных видов электронной подписи, свободное использование средств ЭП, аккредитация удостоверяющих центров.

По справедливому мнению Н.И. Соловяненко, правовое признание любых электронных аналогов собственноручной подписи и юридическая сила последних не ограничиваются в зависимости от применяемой технологии. [12] Соловяненко Н. И. Правовое регулирование электронной торговли и электронной подписи (международный опыт и российская практика) // Хозяйство и право. – 2003. – № 2. – С. 43.

Кроме того, Закон об ЭЦП не согласован с иными законодательными актами РФ, в том числе о лицензировании отдельных видов деятельности и техническом регулировании, что значительно снижает эффект его регулирующего воздействия на общественные отношения в соответствующей сфере.

В рамках общей характеристики Закона об электронной подписи необходимо обратить внимание на отдельные положительные моменты по сравнению с законодательством 2002 г. В частности, устранены отдельные пробелы и неточности Закона об ЭЦП. Например, требования к средствам электронной подписи приведены в соответствие с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании.