Владимир Шкатулла - Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Проблемными нередко считают вопросы местного значения – предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций, гражданскую оборону. Эти вопросы относятся к предметам ведения государства, для их решения создается единая система органов. В связи с этим, а также в виду исключительной значимости этих вопросов по ним осуществляется специальное правовое регулирование, при этом не могут устанавливаться муниципальные минимальные социальные стандарты, не может осуществляться самостоятельная деятельность органов местного самоуправления, как это предусматривается для вопросов местного значения. А затраты на исполнение полномочий по указанным вопросам составляют значительную часть местных бюджетов.

Немало нареканий со стороны муниципальных образований вызывает организация статистического учета и налогового администрирования. Вопреки логике органы местного самоуправления оказались лишены полномочий в сфере налогового администрирования, но зато вынуждены подменять или дублировать органы государственной статистики. Нормы о предоставлении статистических данных органам государственной власти используются не для получения данных муниципальной статистики, а для возложения на органы местного самоуправления без соответствующих субвенций государственных полномочий по ведению статистического учета и обработке статистических данных. В результате отвлекается значительная часть рабочего времени муниципальных служащих.

Дальнейшей регламентации в законодательстве требует реализация муниципалитетами отдельных вопросов местного значения в сферах, где имеются схожие полномочия органов государственной власти (предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации). К числу таких полномочий, например, относятся: транспортное обслуживание населения; поддержка сельскохозяйственного производства; деятельность аварийно-спасательных служб и другие.

Местное самоуправление изучается многими науками, среди которых основными являются социология, политология, социальная философия, правовые науки, включая муниципальное право, социальная психология, экономика, менеджмент и другие.

С конца XIX века появились три альтернативных концепции местного самоуправления: общественная, государственная и хозяйственная. Они раскрываются в работах Н. Гербера, Р. Моля, Л. Штейна, Р. Гнейста, Г. Еллинека, Дж. Милля, О. Баррота, А. де Токвиля, А. Васильчикова, А. Градовского, В. Безобразова и др. [4] Gerber N. Arsen Naturrecht. Berlin, 1871; Моль Р. Наука полиции по началам юридического государства. Вып. 1. СПб., 1871; Штейн Л. Учение об управлении и правоуправлении / Пер с нем. СПб., 1874; Гнейст Р. История государственных учреждений Англии / Пер. с нем. С.А. Венгерова. М.: Типография В.Ф. Рихтер, 1885; Он же. Правовое государство и административные суды Германии / Пер. с нем. Ф.С. Фустова / Под ред. М.И.Свешникова. СПб.: Типография В. Безобразова и Ко, 1896; Еллинек Г. Общее учение о государстве, право современного государства/ Пер. с нем. 2-е изд. СПб., 1908; Милль Дж. Представительное правление. СПб.: Популярная научная библиотека, 1907; Barrot O. De la centralization et de ses effets. Paris. 1870; Токвиль А. Демократия в Америке / Пер. с франц. М.: Прогресс – Литера, 1994; Васильчиковъ А. О самоуправление. Сравнительный обзоръ русскихъ и иностранныхъ земскихъ и общественныхъ учрежденiй. В 3-х тт. Т.1. СПб.: Типографiя Г. Мюллера, 1869; Т.2. СПб.: Типографiя Э. Праца, 1870; Т. 3. СПб.: Типографiя Э. Праца, 1871; Градовскiй А.Д. Начала русскаго государственнаго права. Часть III. Органы мѣстнаго управленiя // Градовскiй А.Д. Собранiе сочиненiй. Изданiе второе. Т. 9. СПб.: Типографiя М.М. Стасюлевича, 1908; Безобразовъ В.П. Государство и общество. Управленiе, самоуправленiе и судебная власть. СПб.: Типографiя В. Безобразова и К о , 1882; Он же. Земскiя учрежденiя и самоуправленiе. М.: Издание Катковъ и К о , 1874. (библиография приводится по работе В.Д. Нечаева).

С 1950 по 1970 г. проблемами местного самоуправления успешно занимались следующие ученые: Г. Алдерфер, С. Нигам, Ч. Адриан, П. Аллум, М. Кассельман, А. Рахман, Дж. Голдсмит, Г. Гандерсон и др. [5] Alderfer H.F. Local Government in Developing Countries. NY, Toronto, L: McGraw-Hill Book Company, 1964; Nigam S.R. Local Government (England, France, USA, USSR and India). New Delhi: S.Chand & Co (Pvt) LTD, 1975; Adrian Ch.R. State and Local Government. 3-rd ed. NY: McGraw-Hill, 1972; Allum P. Politics and Society in Postwar Naples. L.: Cambridge University Press, 1973; Kesselman M. The Ambiguous Consensus. NY: Knopf, 1967; Rahman A.T.R. Rural Institutions in India, Pakistan // Comparative Local Politics. A Systems-Function Approach / ed. by J. Goldsmith and C. Gunderson. Boston: Holbrook Press, Inc., 1973. P. 150–167; Goldsmith J., Gunderson G. Introduction to Comparative Local Politics // Comparative Local Politics. A Systems-Function Approach. / ed. by J. Goldsmith and C. Gunderson. Boston: Holbrook Press, Inc., 1973. P. 1—18.

Во второй половине 1970-х – 1990-е гг. были проведены исследования в связи с реформами территориального управления в странах Европы (Франция, Италия, Бельгия и др.), направленными на децентрализацию и развитие местного самоуправления. Это исследования таких авторов, как Е. Мартин-Харлофф, Р. Родес, Ф. Кжелберг, Р. Нанетти, Е. Пейдж, С. Тарроу, О. Оффердал, Р. Патнэм, О. Нортон [6] Martin Harloff E. The Structure of Local Government in Europe. Hague: International Union of Local Authorities, 1987; RhodesR.A.W. Control and Power in Central-Local government Relations. Alder-Shot: Grower, 1981; Kjellberg F. Local Government and The Welfare State: Reorganization in Scandinavia // The dynamics of institutional change / Ed. by F. Kjellberg. London: Verso, 1988. P. 67–101; Nanetty R.Y. Growth and Territorial Policies: The Italian Model of Social Capitalism. L.: Frances Pinter, 1988; Page E.C. Localism and Centralism in Europe. The Political and Legal Bases of Local Self-Government. Oxford: Oxford University Press, 1991; Tarrow S. Between Center and Periphery: Grassroots Politicians in Italy and France. New Haven, Conn.: Yale University Press, 1977; Оффердал О. Местное самоуправление в Скандинавии: достижения и перспективы // Политические исследования. 1999. № 50 (2). С. 155–167; Патнэм Р. Чтобы демократия сработала. Гражданские традиции в современной Италии. М.: Ad Marginem, 1996; Negrier E. The Chenging Role of Franch Local Government // West Europenian Politics. 22(4), Okt. 1999. P. 120–140; Local Government in Europe. Trends and Developments / ed. by R. Batley, R. Stoker. Hampshire, London: Macmillan, 1991; Norton O. International Handbook of Local Government. A Comparative Analysis of Democracies. Aldershot: Edward Elgar, 1994. .

Заслуживают внимание исследования, проведенные в 1990-х гг., посвященные развитию институтов местного самоуправления в условиях посткоммунистического политического транзита [7] Decentralization of the Socialist State / ed. by Bird R. M., Ebel R. D., Wallich Ch. I. Washington, DC: World Bank, 1995; Dunn J., Wetzel D. Decentralization in Former Socialist Economics // Paper presented to National Tax Association, October 1999. Toronto, 1999. .

Кроме перечисленных работ необходимо учитывать труды следующих исследователей: Дж. Марча, Й. Олтена, Д. Норта, Э. Острома, Б.Г. Питерса, П. Хэлла, Р. Тэйлора, Дж. Блом-Хансена, Д. Веймера, Б. Ротстайна, С. Патрушева, П. Панова, Дж. Бьюкенена и Г. Таллока, М. Дюверже, Р. Таагеперы, М. Шугарта, Дж. Кэрри, Г. Экштайна, К. Шепсла, Дж. Найта, О. Оффердала, Р. Патнэма, Г. Вайтэйкера, В. Гельмана [8].

Российские исследователи Г. Барабашев, Ю. Тихомиров, В. Фадеев определяли местное самоуправление как институт гражданского общества. М. Баглай, Б. Габричидзе, М. Краснов, А. Слива, В. Чиркин, Г. Атаманчук трактуют местное самоуправление как промежуточный государственно-общественный институт [9].