Борис Ильин - Защита прав владельцев недвижимости при реконструкции

В зависимости от правовой природы и содержания акты исполнительной власти должны иметь различный вид, название (использование вместо слова «вид» слова «форма» здесь ошибочно, поскольку форма у всех актов-документов одна – письменная). Это видно из законов об исполнительной власти. Например, в ст. 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» сказано: «Правительство… издает постановления и распоряжения… Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений… Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера, издаются в форме распоряжений…».

Аналогичные нормы содержатся и в законах субъектов Российской Федерации. Так, согласно п. 1 ст. 21 Закона г. Москвы от 26 февраля 1997 г. № 5 «О Правительстве Москвы» [65] Ведомости Московской Думы. 1997. № 4. , акты, «имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений», а акты «по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений…». Что касается мэра Москвы, то закон обязывает его издавать свои нормативно-правовые акты в виде указов, а правоприменительные акты – в виде распоряжений (п. 5, 6 Устава г. Москвы, утвержденного Московской городской Думой 28 июня 1995 г. и введенного в действие с 1 августа 1995 г. [66] Ведомости Московской городской Думы. 1995. № 4. ).

Из сказанного следует, что, например, в Москве акты о реконструкции должны издаваться только в виде распоряжений Правительства и мэра Москвы. Однако на практике органы исполнительной власти столицы издают свои акты о реконструкции в виде и распоряжений (как, например, распоряжение № 315), и постановлений (постановление № 625). Вероятно, исполнительная власть либо не придает значения названиям своих актов, что маловероятно, либо пытается ввести людей в заблуждение относительно правовой природы актов о реконструкции, что больше похоже на правду.

Названия актов о реконструкции, изданных в виде распоряжений, совпадают с их правовой природой (будучи по своей сути правоприменительными актами, они являются таковыми и по названию). Иными словами, акты-распоряжения являются правоприменительными и должны соответствовать нормативно-правовым актам.

Но как быть с актами о реконструкции, изданными в виде постановлений или указов, ведь их вид (название) не совпадает с их правовой природой? Возникает вопрос: какие это акты – нормативно-правовые или правоприменительные? Ответ зависит от того, что имеет большее значение в подобной ситуации – название акта или его содержание (определяющее правовую природу акта). Решающее значение все же имеет содержание акта о реконструкции, что подтверждено и теорией, и судебной практикой. Поэтому, какое бы название ни носил акт о реконструкции (даже устав или конституция), он, как уже было сказано выше, является правоприменительным.

К сожалению, это приходится доказывать и обосновывать в каждом конкретном случае, поскольку даже суды зачастую считают изданные в виде постановлений акты о реконструкции нормативно-правовыми. Например, жители дома № 3 по Домостроительной улице г. Москвы обратились в суд, пытаясь оспорить несколько актов исполнительной власти (включая п. 1, 2.5, 5 упоминавшегося выше постановления Правительства Москвы № 609 от 11 июля 1995 г. «О развитии Центра временного размещения беженцев и вынужденных переселенцев на территории микрорайона Востряково западного административного округа»; приложение 27). Решением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 4 ноября 1999 г. требования заявителей удовлетворены частично. Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 6 июня 2000 г. решение суда первой инстанции отменено частично и дело направлено на новое рассмотрение. Решением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 30 марта 2001 г. № 3-10/2001 требования заявителей удовлетворены (в частности, признаны недействительными и не порождающими правовых последствий п. 1,2.5, 5 постановления Правительства Москвы от 11 июля 1995 г. № 609; приложение 38). Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела на открытом судебном заседании 8 июня 2001 г. кассационные жалобы Правительства г. Москвы и комитета по делам миграции Правительства столицы и своим определением № 5-Г01-66 (приложение 39) решение суда первой инстанции от 30 марта 2001 г. оставила без изменения, а кассационные жалобы – без удовлетворения. Итак, постановление Правительства Москвы от 11 июля 1995 г. № 609 рассматривалось судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда дважды – 4 ноября 1999 г. и 8 июня 2001 г., – и оба раза акт Правительства Москвы расценивался как правовой (в определении от 8 июня 2001 г. сказано: в оспариваемых заявителями «правовых актах Правительства Москвы указано…»). Причем непонятно, данный акт правовым был назван в смысле нормативно-правового или правоприменительного? Какова правовая природа указанного постановления Правительства Москвы от 11 июля 1995 г. № 609? Вне всякого сомнения, это правоприменительный акт.

Таким образом, понятно, что те акты о реконструкции, которые изданы в виде постановлений, приняты с нарушением закона. А если акт о реконструкции, например постановление № 625 (приложение 12), имеет не соответствующий закону вид (в нарушение п. 1 ст. 21 Закона г. Москвы от 26 февраля 1997 г. № 5 «О Правительстве Москвы»), то не влечет ли это его недействительность с момента принятия?

Нет, не влечет. Одного лишь факта принятия органом исполнительной власти акта о реконструкции (правоприменительного акта) не в виде распоряжения, а в виде нормативно-правового акта (постановления, указа) недостаточно для признания его недействительным (а жаль!). Неверное название акта о реконструкции не делает его недействительным. В подобной ситуации, вынося решение от 20 июня 2002 г. № ГКПИ 2002-476 (по делу о признании недействительным распоряжения Правительства России от 1 ноября 1993 г. № 1944-р; см. приложение 40), Верховный Суд Российской Федерации указал: «…довод заявителя о том, что обжалуемый нормативный правовой акт Правительства Российской Федерации принят в форме распоряжения, а не постановления, основанием для признания этого акта, являющегося по содержанию нормативным правовым актом и принятого в пределах полномочий Правительства… недействительным не является».

Вместе с тем сказанное о правовой природе актов о реконструкции позволяет сделать важный вывод: поскольку юридическая природа актов о реконструкции определяется их содержанием, а не видом (названием), к ним должны применяться нормы и правила в соответствии с их правовой природой. Иными словами, ко всем актам о реконструкции должны применяться нормы и правила, применяемые к правоприменительным актам, и, кроме того, акты о реконструкции не должны противоречить нормативно-правовым актам (в том числе нормативно-правовым актам органа исполнительной власти, который издал акт о реконструкции с названием, не соответствующим правовой природе данного акта о реконструкции).