Анна Филатова - Комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (постатейный)

Ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Однако вопрос законодательного определения информации ограниченного доступа и разработки критериев отнесения сведений к этому виду информации, а также определения границ между открытой и закрытой информацией требует правового разрешения.

Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» установлен правовой режим секретной информации, который также нуждается в совершенствовании.

Перечень сведений, составляющих государственную тайну, был утвержден Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. [77] Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» // СЗ РФ. – 1995. – № 49. – Ст. 4775; 2009. – № 40 (ч. II). – Ст. 4684. .

Порядок отнесения сведений к государственной тайне определен достаточно четко и прозрачно, но существуют также проблемы реализации этих правовых норм, что подтверждается судебной практикой.

В связи с этим важно отметить, что зарубежное законодательство о доступе к информации предусматривает две дополнительные гарантии в аналогичных ситуациях. Во-первых, всякий отказ в предоставлении информации должен быть мотивирован со ссылками на законодательство, для того чтобы его можно было оспорить в суде.

Во-вторых, если документ содержит секретные сведения, он предоставляется заинтересованным гражданам в той части, которая секретных сведений не содержит, если же выделить такие фрагменты в тексте невозможно, то информация предоставляется в виде отдельной составленной экспертом записи, характеризующей несекретные сведения этого документа, и только в случае, если и этого сделать невозможно, следует отказ в предоставлении информации.

2. Перечень сведений конфиденциального характера утвержден Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 188 [78] СЗРФ. – 1997. – № 10. – Ст. 1127; 2005, – № 39. – Ст. 3925. . С ее правовым режимом связано еще больше неопределенности, чем с режимом секретной информации.

Названным Указом конфиденциальная информация определена как: тайна частной жизни, тайна судопроизводства, служебная тайна, профессиональная тайна, коммерческая тайна, изобретательская тайна. Однако представляется, что необходим федеральный закон о конфиденциальной информации или информации конфиденциального характера, поскольку большая часть информации ограниченного доступа законодательно не урегулирована [79] Полякова Т.А. Информационная открытость как один из факторов в борьбе с коррупцией при построении информационного общества // Юридический мир. – 2008. – № 1. . Например, такая разновидность профессиональной тайны, как тайна переписки, согласно ст. 23 Конституции Российской Федерации должна относиться к праву каждого человека, а не только к праву специалиста определенной профессии.

Адекватных мер по соблюдению и защите требует профессиональная тайна. Такие меры должны предусматривать защиту конфиденциальной информации, составляющей предмет тайны, не только от вмешательства посторонних лиц, но и от ее неправомерного, в том числе по неосторожности, использования самим специалистом – профессионалом. Однако согласно действующему законодательству правовая защита профессиональных тайн имеет место только тогда, когда на специалиста (или организацию) федеральными законами возложена обязанность соблюдения конфиденциальности (п. 5 ст. 9 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 147-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»). Во всех остальных случаях непосредственной правовой защите может подлежать лишь первоначальная тайна, нарушенная в связи с нарушением профессиональной тайны [80] Пилипенко Ю.С. К вопросу о классификации правовых тайн//Журнал российского права. – 2009. – № 9. .

Одним из главных вопросов, связанных с перспективами реализации комментируемого Закона, является проблема недостаточной определенности правового режима информации ограниченного доступа (ст. 5). Прежде всего это касается служебной тайны.

Вопрос срочного принятия Закона о служебной тайне чрезвычайно важен для полноценной реализации Закона о доступе к информации. Это, собственно, не недостаток данного Закона, а недостаток всего информационного законодательства. Действительно, информация ограниченного доступа является, пожалуй, единственным полноправным (по содержанию, а не по процедуре) исключением из принципа открытости информации. Однако нынешняя ситуация в практике такова, что органы власти на абсолютно легальной основе могут признавать содержащей служебную тайну практически любую информацию, что нивелирует все достижения рассматриваемого Закона [81] Шевердяев С.Н. Указ. соч. .

Указ Президента РФ «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера» также содержит упоминание персональных данных в качестве конфиденциальной информации. Действующий ныне Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» аналогичным образом говорит о персональных данных в статье об ограничении доступа к информации, однако прямо не называет их в качестве конфиденциальной информации или информации ограниченного доступа, указывая лишь на особый порядок доступа к ним, предусмотренный специальным законом. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» (далее – Закон «О персональных данных»), что интересно, также не характеризует персональные данные в целом как конфиденциальную информацию, даже более того, наряду с просто определением «персональных данных» содержит определение «общедоступных персональных данных» – термин, который невозможно логически соотнести с информацией ограниченного доступа.

Суть ограничения доступа к информации о персональных данных по аналогии с другими видами информации ограниченного доступа должна заключаться в установлении особого порядка доступа к ним, их использования и распространения. Но в Законе «О персональных данных» (ст. 19) закреплено лишь крайне общее требование – предпринять организационные и технические меры по охране от неправомерного или случайного доступа к ним, уничтожения, изменения, блокирования, копирования, распространения персональных данных, а также от иных неправомерных действий. Технические меры, которые обязан предпринять оператор, можно считать достаточно определенными, поскольку действуют аналогичные нормативные положения, связанные с защитой иных видов конфиденциальной информации. Такая деятельность по защите конфиденциальной информации осуществляется путем лицензирования и сертификации средств защиты информации Федеральной службой по техническому и экспортному контролю на основании соответствующих положений [82] Бундин М.В. Персональные данные как информация ограниченного доступа по российскому законодательству // Реклама и право. – 2009. – № 1. . Но вот что касается организационных мер, то здесь совершенно отсутствуют какие-либо четкие указания на этот счет.