Всеволод Васильев - Муниципальное право России

Конституционный Суд в своем постановлении от 30 ноября 2000 г. указал, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя РФ. В то же время он сделал вывод о том, что граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем использования форм прямого волеизъявления и через органы местного самоуправления. «Это означает, в частности, что граждане имеют право на участие – непосредственно или через своих представителей в осуществлении публичной власти в рамках муниципальных образований, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования».

Суд признал не соответствующими Конституции РФ положения законов Курской области, предусматривающих «возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации».

Таким образом, во-первых, подтверждено право граждан не на самоуправление, а на его осуществление. Во-вторых, ограничено содержание этого права – оно исключает возможность создания и упразднения муниципального образования по воле населения (хотя при создании муниципальных образований, как и при изменении границ их территорий, мнение населения обязательно учитывается).

В отличие от прежнего Федерального закона о местном самоуправлении, Федеральный закон № 131-ФЗ определяет возможность ограничения права граждан на осуществление местного самоуправления в точном соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, а именно: только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В Законе появились новые статьи – 80 и 82, предполагающие установление федеральными законами особенностей организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях и на приграничных территориях. Эти федеральные законы, по сути, и должны расшифровать понятие «отдельных территорий», которое только упоминается, но не раскрывается в Федеральном законе 1995 г.

Используемое в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 154-ФЗ) понятие «прав местного самоуправления», воспроизводящее формулу ст. 133 Конституции РФ, не идентично понятию «права граждан на осуществление местного самоуправления». Первое шире второго, права местного самоуправления имеют весьма важную компетенционную (муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления) составляющую. И хотя эта составляющая непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание права граждан на осуществление местного самоуправления, она имеет относительно самостоятельное значение и особый механизм защиты.

Это отнюдь не означает, что запрет на ограничение прав местного самоуправления следует понимать в абсолютно императивном смысле безотносительно к другим положениям Конституции РФ. Данная норма Конституции не носит такого характера, а ее реальное содержание может быть выявлено только в системной связи с иными статьями Конституции, прежде всего с ч. 3 ст. 55 Основного закона. Если же ее рассматривать вне всего контекста Конституции, то права местного самоуправления окажутся превыше всех остальных, в том числе основных прав и свобод человека и гражданина, что не соответствует концептуальному подходу к этим правам Основного закона.

Даже если поставить права местного самоуправления в общий ряд с основными правами и свободами (а они по определению таковыми не являются), надо будет признать возможность их ограничения, поскольку Конституция в ч. 3 ст. 55 предполагает это. Реальный, практический смысл запрета на ограничения этих прав состоит в том, что они не могут быть лимитированы никаким другим органом, кроме парламента Российской Федерации, и никаким другим актом, кроме федерального закона.

Будучи составной частью характеристики прав местного самоуправления, право граждан на осуществление местного самоуправления само является интегральным правом, воплощающим в себе те или иные возможности человека участвовать в решении вопросов местного значения. Конституционное значение имеют правомочия, обеспечивающие: во-первых, право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; во-вторых, участвовать в местных референдумах и иных формах прямой демократии; в-третьих, иметь доступ к муниципальной службе; в-четвертых, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Кроме того, осуществление местного самоуправления предполагает и другие полномочия граждан. Эти права могут быть индивидуальными, принадлежащими каждому гражданину и реализуемыми отдельными членами территориального коллектива независимо от других его членов, и коллективными, осуществление которых возможно лишь посредством коллективных действий всех или большинства членов территориального коллектива. Например, право на осуществление правотворческой инициативы, право принимать решения по вопросам местного значения, право формировать органы местного самоуправления может быть осуществлено только коллективно. А право на доступ к муниципальной службе или право на получение информации о деятельности органов местного самоуправления реализуется индивидуально.

При всем том основу права граждан на осуществление местного самоуправления как права комплексного, с богатым нормативным содержанием составляет индивидуальное право гражданина. Гражданин – член территориального сообщества – является главным субъектом права на осуществление местного самоуправления, как и главным субъектом местного самоуправления – демократического института публичной власти.

В местном самоуправлении самоорганизация наличествует, но она не безусловная, а предопределена данными объективными обстоятельствами. Нереально также отказывать государству в его причастности к организации местного самоуправления, осуществляющему публичную власть, и вообще видеть смысл развития местного самоуправления в движении к полной самоорганизации или, что в принципе одно и то же, абсолютной отделенности его от государства (и с этой позиции оценивать нормы позитивного законодательства как правовые или неправовые).