Всеволод Васильев - Муниципальное право России

Ощутимым промежуточным результатом работы Комиссии стала концепция разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления , подготовленная рабочей группой по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления (далее – Концепция). Она была представлена Президенту РФ в конце мая 2002 г.

В документе содержались заявления о неизменности положений Конституции РФ, касающихся разграничения предметов ведения и полномочий различных уровней власти, и в то же время констатировалось, что Конституция оставляет простор для гибкого подхода к формированию эффективно функционирующей модели взаимодействия уровней власти, «соответствующей запросам гражданского общества». Таким образом, речь шла о новом, отвечающем потребности времени, прочтении Основного закона. Суть его состояла в обосновании необходимости упрочения единства функционирования механизма федеративного государства, наполнения общих принципов организации местного самоуправления «федеральным» содержанием.

Что касается местного самоуправления, то Концепция не ограничилась собственно полномочиями органов местного самоуправления. Она затронула и условия их оптимального разграничения и реализации, включающие территориальное устройство, организационные и финансовые основы местной власти. Исходя из необходимости одновременного решения двух задач – приближения местного самоуправления к населению и обеспечения эффективности деятельности муниципальных образований, авторы Концепции предложили предусмотреть в федеральном законодательстве два типа муниципальных образований. Один – сельские и городские муниципалитеты, другой – муниципальные округа.

Структура органов местного самоуправления должна определяться населением самостоятельно, однако в федеральном законе необходимо определить несколько моделей. «Минимальный набор» полномочий муниципалитетов должен включать в основном благоустройство территории и предоставление коммунальных услуг населению. Для реализации этих полномочий за муниципалитетами закрепляются местные налоги, причем кроме существующих к ним должны быть отнесены фиксированные ставки «сквозных» налогов (в частности, подоходного).

Муниципальные округа включают территории нескольких муниципалитетов (не менее трех). Условия и порядок образования и преобразования муниципалитетов и округов устанавливается федеральным законом.

Представительный орган муниципального округа формируется из выборных лиц муниципалитетов. Глава округа не избирается. Для управления муниципальным хозяйством нанимается на контрактной основе управляющий.

Округа осуществляют на своей территории муниципальные функции и переданные государственные полномочия. Им могут быть поручены непосредственно федеральным законом на долгосрочной (постоянной) основе полномочия органов государственной власти в социальной сфере (например, в сфере здравоохранения и образования).

Эти идеи не носили правового характера. Они должны были получить обкатку при подготовке новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Но поскольку их содержание предопределяло серьезное реформирование местного самоуправления, они сразу попали в центр внимания региональных и муниципальных властей. К сожалению, население муниципальных образований, общественные структуры не приняли участия в обсуждении идей, напрямую затрагивающих их интересы.

По инициативе Совета Федерации Концепция обсуждалась в нескольких федеральных округах с участием законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации и представителей муниципальных органов. Свои официальные отзывы на Концепцию прислали в федеральный центр около 60 субъектов Федерации. Суждения по поводу документа были прямо противоположными – одни поддерживали его, другие считали неприемлемым. Однако более половины субъектов Федерации все же поддержали Концепцию. Окончательно судьба ее могла решиться только после воплощения в формулы закона. Поэтому Комиссия подготовила концепцию новой редакции Федерального закона о местном самоуправлении. «Доводку» ее осуществил Конгресс муниципальных образований силами своих аналитических структур при участии Центра фискальной политики, а Президент одобрил.

В рамках Комиссии была образована рабочая группа, вплотную занявшаяся подготовкой законопроекта [82] Она была создана по совместному распоряжению заместителя руководителя Администрации Президента РФ и руководителя Аппарата Правительства РФ. В ее состав вошли: В.В. Шипов – заместитель министра экономического развития и торговли РФ (руководитель группы); РЗ. Алтынбаев – председатель Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления; A.П.Белоусов – мэр г. Твери; В.И. Васильев – главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; Л.В. Гильченко – заместитель полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе; А.А. Замотаев – начальник отдела по проблемам местного самоуправления Главного территориального управления Президента РФ; С.А. Картанова – начальник юридического отдела администрации г. Сарова Нижегородской области; В.А. Кирпичников – председатель правления Конгресса муниципальных образований РФ; А.М. Лавров – заместитель руководителя Департамента межбюджетных отношений Минфина РФ; B.C. Мокрый – председатель Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления; Ю.А. Петров – профессор юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета; В.Е. Позгалев – губернатор Вологодской области, член Государственного совета РФ; B.А. Черников – консультант Центра фискальной политики; А.Н. Широков – руководитель Департамента Минэкономразвития РФ. . Возглавил группу В.В. Шипов – заместитель министра экономического развития и торговли, работавший до назначения на эту должность секретарем Конгресса муниципальных образований. Д.Н. Козак осуществлял общее руководство работой. Именно он давал установки по наиболее важным и сложным вопросам подготовки документа.

С начала июля и до середины сентября рабочая группа успела определить структуру проекта, перечень и названия статей, сформулировать в первом приближении нормы большинства его глав. Ее почти ежедневные заседания проходили в обстановке свободных дискуссий с участием экспертов из различных государственных и негосударственных структур.