Всеволод Васильев - Муниципальное право России

Главный смысл новаций, предлагаемых Федеральным законом от б октября 2003 г., – встраивание органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Речь идет не о поглощении муниципалитетов государством, а о разрушении формальных перегородок между обеими системами органов, мешающих наладить их взаимодействие и взаимную ответственность.

Федеральный закон определяет принципиальную возможность органов государственной власти осуществлять в установленных пределах и в особых случаях полномочия органов местного самоуправления и закрепляет жесткие условия осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Это означает новый шаг в укреплении «вертикали власти».

Оставаясь, как и прежде, в общей системе публичной власти, органы местного самоуправления продолжают действовать в русле политики государства в различных сферах. Вместе с тем Закон преобразует ряд полномочий органов местного самоуправления в государственные полномочия, хотя и оставляет их в сфере деятельности органов местного самоуправления. В связи с этим, продолжая осуществлять полномочия, ставшие государственными, органы местного самоуправления попадают под государственный контроль. С одной стороны, это ограничивает их усмотрение в решение ряда вопросов, с другой – гарантирует финансовое обеспечение данных полномочий и устраняет существовавшую до сих пор безответственность при их реализации.

Если старый статутный Закон определение условий и порядка контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий относил к предмету других федеральных законов и законов субъектов Федерации, то новый Закон непосредственно устанавливает порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, осуществления указанных полномочий и контроля за ним.

Федеральный закон № 131-ФЗ дал понятие отдельных государственных полномочий как полномочий по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, закрытый перечень которых установлен данным Федеральным законом, и соединил их осуществление исключительно с предоставляемыми местным бюджетам субвенциями из федерального и региональных бюджетов. Тем самым поставлен правовой заслон не обеспеченным финансированием социальным обязательствам, возлагаемым государством на местное самоуправление.

Наиболее существенная возможность воздействия на органы местного самоуправления заключается в праве высшего должностного лица субъекта Федерации отрешать главу муниципального образования или главу местной администрации от должности за нецелевое расходование субвенций (п. 2 ч. 1 ст. 74 Федерального закона от 6 октября 2003 г.). Причем это право может использоваться безотносительно к тому, как должностные лица решают вопросы местного значения. Таким образом, исходя из буквального смысла Закона устанавливается приоритет выполнения государственных полномочий перед решением вопросов местного значения.

По замыслу законодателя, основное бремя выполнения государственных полномочий должны будут нести органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Поселения – городские и сельские – в принципе от него освобождены. Но под государственным воздействием могут оказаться важные звенья системы местного самоуправления и, следовательно, вся система местного самоуправления как таковая. В связи с этим приобретает актуальность проблема загрузки органов местного самоуправления государственными делами.

Очевидное присутствие государственной власти в местном самоуправлении выражается и в том, что органы государственной власти теперь вправе в определенных случаях выполнять отдельные полномочия органов местного самоуправления. Именно полномочия. Именно отдельные. Даже при введении предусмотренной Федеральным законом от 6 октября 2003 г. временной финансовой администрации. Следуя Конституции, органы государственной власти, по точному смыслу Закона, не могут решать вопросы местного значения. Иммунитет решения этих вопросов органами местного самоуправления сохраняется. Сами по себе вопросы местного значения в их полном объеме не могут переходить даже временно в ведение органов государственной власти (разумеется, если не издается новый федеральный закон, по-иному разграничивающий сферу деятельности государственной и муниципальной властей).

Если же Законом подразумевается иное – если формула об «осуществлении временной финансовой администрацией иных полномочий» (ч. 4 ст. 75) заключает в себе возможность реализовывать полномочия, полностью исчерпывающие содержание тех или иных вопросов местного значения, возникает сомнение в конституционности Федерального закона № 131-ФЗ в данной его части.

Разумеется, дело не только в чистоте юридической конструкции с точки зрения ее соответствия Конституции, а в принципиальной возможности органов государственной власти вмешаться в дела органов местного самоуправления. Эта возможность не может не быть ограничена, ибо в противном случае местное самоуправление теряет смысл. Вместе с тем выполнение органами госвласти отдельных полномочий органов местного самоуправления целесообразно, поскольку осуществляется в целях содействия указанным органам и населению муниципальных образований в особых условиях и ведет к установлению или восстановлению в данных муниципальных образованиях реального, дееспособного местного самоуправления.

С другой стороны, оправдано решение дееспособными, обладающими достаточными ресурсами органами местного самоуправления государственных полномочий, не переданных им в установленном законом порядке. Это тоже способствует слому формальных перегородок, мешавших гибкому взаимодействию государственных и муниципальных структур.

Отношения в бюджетной системе, закрепленные в федеральном законодательстве, больше, чем какие-либо другие, свидетельствуют об относительности значения конституционной нормы о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Причем новый Федеральный закон об организации местного самоуправления в этом смысле последовательнее, чем прежний. Он подчеркивает, что органы местного самоуправления обеспечивают соблюдение установленных федеральными законами требований к урегулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению долговых и бюджетных обязательств муниципальных образований. Еще больше ограничены бюджетные полномочия органов местного самоуправления при выполнении ими переданных государственных полномочий, а именно: порядок осуществления расходов местных бюджетов на реализацию этих полномочий устанавливается соответственно федеральным законом или законами субъектов Федерации.